Política pública: Autonomías fiscales

Vladimir Ameller Terrazas

Carlos Rocabado Mejía

 

Presentación

El Estado tiene un amplio campo de acción. Los procesos políticos e institucionales configuran modelos de gestión que en función a las particularidades de organización territorial, funcional, económica y social del Estado incrementan o bien aminoran el ámbito de su incidencia en las dinámicas de la sociedad. En ese contexto, las políticas fiscales y financieras del Estado son las que reflejan el accionar institucional y de toma de decisiones para obtener ingresos, determinar gastos y generar deuda pública. Todo ello sobre la base de brindar y prestar de bienes y servicios y, atender problemas públicos que las/os ciudadanas/os demandan reiteradamente. Por lo tanto, la estructura y organización del Estado y, consiguientemente, el modelo particular de gestión pública que adopte contribuye a simplificar y/o complejizar la política fiscal y financiera.

A groso modo es común sostener que el modelo convencional de organización del Estado expresa un formato de  organización territorial simple, puesto que apela a la desconcentración y descentralización administrativa de un conjunto  limitado de funciones del Estado como política pública de carácter estructural. En ese caso, por lo general, los niveles  territoriales de gestión o gobierno se dedican a ejecutar los recursos y programas públicos financiados y presupuestados por el nivel central. Por su parte, de acuerdo al grado de descentralización, la planificación del gasto público pudiera ser una facultad del nivel subnacional; sin embargo, la determinación de las fuentes de ingreso como del endeudamiento es potestad, casi siempre, exclusiva del nivel central.

Bolivia, antes de la promulgación de la Constitución Política del Estado (CPE) de 2009, se encontraba en el marco de un  modelo estatal de organización territorial simple. Sin embargo, como resultado de la descentralización municipal del país,  desde hace dos décadas aproximadamente, el manejo de recursos y la determinación del gasto público han ido  progresivamente transfiriéndose al nivel municipal, con un dominio tributario propio. En contrapartida, para el nivel de descentralización departamental, el manejo de los recursos públicos dependía casi en su totalidad de las transferencias  operadas desde el nivel central, con limitados dominios para la generación de recursos propios y, menos aún, de gestión a través de la potestad tributaria.

Hoy, con la aprobación de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, sobre la base de  la nueva estructura y organización territorial del Estado que establece la CPE, la figura es ambiciosa y altamente compleja, ya que se reconoce, además de un Estado Unitario, cuatro niveles de Autonomías territoriales con ejercicio diferenciado de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva1. En unas palabras, un modelo de Estado Unitario y compuesto. Y, por lo tanto, enuncia un escenario normativo e institucional auspicioso para perfeccionar y consolidar los procesos de descentralización político-administrativa que devienen de la década de los noventa y, a la vez, un campo de desafíos para la innovación en el diseño e implementación de políticas fiscales y financieras que viabilicen el logro de mayores resultados e impactos económicos y sociales en el bienestar de la población.

El esquema, entre otras cosas, pretende engranar, coordinar y congeniar cinco instancias o niveles de gobierno: nacional, departamental, municipal, regional, e indígena originario campesino. La política fiscal y financiera debe encargarse de observar que la definición de los ingresos, gastos y deuda pública sea complementaria y/o coordinada entre sí. La acción estatal, en sus distintos niveles, no tendrá que repetir, duplicar o sobreponer prestaciones de bienes y servicios a la ciudadanía, políticas públicas, ni debiera efectuar erogaciones injustificadas. Pero, además, para garantizar la puesta en marcha del nuevo modelo de Estado, deberá facilitar el diseño e implementación de políticas públicas de acuerdo a las pulsiones económicas, sociales y culturales de los distintos niveles territoriales.

Por ello, entre el conjunto de asuntos que conciernen al proceso autonómico en curso, la agenda de politicas públicas relativas al diseño e implementación del régimen fiscal y financiero de las Autonomías es un asunto central de interés de los decisores políticos y la ciudadanía en conjunto. Algunos aspectos de la agenda ya fueron diseñados y vienen siendo implementados por la Ley Marco de Autonomías y Descentralización. Sin embargo, como era previsible, existen vacios y tareas pendientes; por ejemplo, la aprobación de la normativa  correspondiente a la deuda pública, una competencia exclusiva del nivel central; la actualización del Plan de Desarrollo Económico y Social que observe la nueva realidad territorial, política e institucional del país.

Adicionalmente, en el ámbito de la gestión pública como en el campo de las dinámicas políticas, a lo largo de los últimos años han ido emergiendo renovadas agendas temáticas conexas al diseño de las políticas fiscales y financieras que replantean los términos del ejercicio del poder y de la gestión pública. Los resultados del Censo Nacional de Población y Vivienda, realizado a finales de 2012, provocarán la elaboración, desde entidades del nivel central, de un conjunto de propuestas técnicas para encausar el pacto fiscal con los niveles subnacionales. Pacto que supone el despliegue de esfuerzos técnicos y políticos, ya que, además de la dotación y manejo de información técnica, se requerirá de procesos de negociación sobre la base de la construcción de un nuevo esquema de gestión y manejo de los recursos institucionales y financieros.

Otro asunto fundamental con impacto sobre el modelo de gestión y organización territorial del Estado, es el reciente planteamiento de la “Agenda Patriótica 2025” propuesta por el Presidente del Estado Plurinacional, que contiene trece ejes de trabajo y establece metas  concretas a lograr hacia el Bicentenario del nacimiento de la República. En suma, el contexto, los desafíos y el devenir del proceso autonómico requieren del (re)diseño continuo de políticas públicas y, consiguientemente, de la determinación de las fuentes de ingreso para su puesta en marcha.

Frente a estas problemáticas y desafíos, el Observatorio de Análisis de Políticas Públicas del Proyecto de Fortalecimiento Democrático del PNUD incursiona en el análisis de la política fiscal y financiera con el objetivo de actualizar el manejo de información, la descripción de los procesos en curso y la emisión de criterios reflexivos con sustento empírico sobre el proceso de implementación y configuración  institucional de las autonomías departamentales. El interés particular por indagar en el nivel departamental se debe a que en este nivel territorial de organización del Estado irrumpe, por primera vez, la posibilidad de innovar y ampliar la gestión del dominio fiscal y financiero.

Con la indagación pretendemos fortalecer o profundizar de análisis temático, puesto que el estudio de la política fiscal y financiero de las Autonomías no es un objeto privilegiado y continuo de los análisis de politicas públicas por parte de los decisores públicos, académicos y políticos. Quizá el desinterés se deba a que existe una idea preestablecida de que la temática es altamente técnica y de manejo exclusivo de

especialistas; sin embargo, creemos que como toda política pública, el ámbito fiscal y financiero involucra factores en el que concurren diversos agentes, intereses y recursos que configuran arenas de conflictos de distinto tipo y grado. Por ello, la temática, como ya mencionamos, es de un amplio interés colectivo de autoridades ejecutivas, representantes electos, dirigentes políticos y, en general, de la ciudadanía.

El Cuaderno: Politica Pública Autonomías Fiscales, reúne dos trabajos que el Observatorio ha encargado a destacados expertos en la temática. En primer lugar, el estudio de Vladimir Ameller presenta una visión panorámica de la política pública, concentrándose en analizar el diseño del sistema fiscal financiero del régimen autonómico departamental, en particular el análisis de los ingresos y deuda pública dejando pendiente la revisión del gasto para otro momento. Así los puntos más relevantes del documento hacen referencia a:

i) Las relaciones fiscales intergubernamentales que se producen entre el nivel central y los Gobiernos Autónomos Departamentales,

ii) La asignación y generación de ingresos a los Gobiernos Autónomos Departamentales,

iii) El acceso al endeudamiento para las finanzas departamentales y,

iv) Los escenarios prospectivos para generar un pacto fiscal.

En segundo lugar, el análisis de política pública elaborado por Carlos Rocabado presenta el estudio de caso relativa al Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, detalla el estado de situación de la política fiscal-financiera de los primeros años de la Autonomía departamental junto a su primer Gobierno Autónomo. El estudio, por tener un menor alcance territorial, ha abarcado la descripción y el análisis de los

aspectos de ingresos y gasto y, a partir de ello, esboza algunas reflexiones finales para la consecución y/o desarrollo del proceso de implementación de la Autonomía departamental paceña.

Ambos trabajos fueron puestos a discusión de asambleístas departamentales, actores políticos, funcionarios públicos, investigadores y especialistas de la temática en los departamentos de La Paz, Santa Cruz y Cochabamba. Los aportes de los distintos participantes fueron recogidos por los investigadores, lo que sin duda, le da mayor holgura a los estudios presentados. En los eventos se pudo advertir visiones

comunes sobre la necesidad de un “pacto fiscal”, pero mayores fueron las discrepancias de criterios sobre la modalidad de la asignación y la redistribución de los recursos fiscales, tanto nacionales como departamentales. Mostrando que la política fiscal financiera es un asunto público cuyo tratamiento oscilará entre visiones maximalistas y minimalistas, ambas justificadas pero también riesgosas, lo que sin duda requiere una observación integral que vaya más allá de miradas coyunturales.

De esta manera, la publicación del segundo número de los “Cuadernos de reflexión y análisis de Política Pública” del Observatorio, pone a consideración de los decisores públicos, políticos, investigadores e interesados en la temática, insumos para proseguir en el debate y la reflexión política en torno a la puesta en marcha del proceso autonómico y, con ella, sobre el devenir de la edificación del Estado Unitario Plurinacional Comunitario en el país.

Claudio Providas

REPRESENTANTE RESIDENTE a.i. DEL PNUD