[1]

En el país, la implementación de políticas específicas de empleo juvenil se remite a principios de la primera década del presente siglo. El período 2007 – 2014 fue la etapa más activa por la ejecución de varias acciones en un contexto de reprimarización de la economía boliviana, desempleo y alta precariedad laboral que afectó más a la población joven.

 

Los primeros pasos

Las políticas de empleo en Bolivia se remontan al Programa Nacional de Empleo de Emergencia (PLANE) ejecutado desde 1986 y reeditado durante varios años como parte de las medidas de alivio a la pobreza destinadas a paliar los efectos de la relocalización, privatización y flexibilización laboral en la población, a través de promover empleos temporales y precarios. Captó una significativa participación de jóvenes. Hasta el 2004, junto al Programa de Lucha contra la Pobreza y Apoyo a la Inversión Social (PROPAIS), fueron las únicas acciones impulsadas por el Estado ante la demanda de empleos.

Siguieron varias acciones de educación y formación laboral “alternativa” y “no formal” implementadas principalmente por entidades privadas, como medios para mejorar la “empleabilidad” de los jóvenes en segmentos específicos del mercado laboral. En el año 2000, la oferta del sector privado cubría el 91% del total, destinada a grupos de bajo nivel educativo, de preferencia mujeres y jóvenes, desempleados y pobres. Las pocas acciones estatales fueron impulsadas con recursos y enfoque de la cooperación internacional y con el apoyo de entidades no gubernamentales. A propósito de la empleabilidad, es importante recordar la advertencia de Weller en sentido que la mejora de esta condición es intrascendente si no cambia el contexto económico y laboral imperante[2].

Desde mediados de los 90, se ejecutó el Servicio de Asistencia Técnica (SAT) como respuesta a la demanda empresarial de apoyo técnico y acceso a recursos productivos. Alrededor del 20% de las personas que acudieron a sus servicios hasta 2005  fueron jóvenes atraídos por la capacitación y asistencia técnica[3].

En 2001, en aplicación de la Ley de Reforma Educativa de 1996, el Ministerio de Educación implementó el Programa de Fortalecimiento de la Formación Técnica y Tecnológica, en uno de cuyos componentes (capacitación técnica) fue incluido el sub componente “Formación Técnica de Jóvenes que Abandonaron el Sistema Escolar”, para jóvenes de 15 a 24 años. Contempló la formación técnica en ciertos rubros con el pago de un incentivo económico a los jóvenes y prácticas laborales en determinadas empresas. Entre los años 2003 y 2004 un total de 2.724 jóvenes se beneficiaron, de los cuales, el 81% se insertaron laboralmente y el 10% volvió al sistema educativo.

Desde el 2004 el Ministerio de la Presidencia puso en marcha el programa “Jóvenes con la Participación Popular” que fue una de las primeras políticas específicas de inserción laboral de jóvenes profesionales, egresados o titulados de carreras universitarias. Su objetivo fue, entre otros, promover el trabajo voluntario de esta población por un tiempo de 6 meses en municipios seleccionados por su mayor nivel de pobreza y demandantes de apoyo técnico a bajo costo. Los beneficiarios recibieron un pago mensual de Bs. 400 (SMN) por parte del Estado, además de alojamiento y alimentación a cargo de cada municipio.

De acuerdo a una evaluación realizada en 2005, si bien los jóvenes ganaron experiencia laboral en la temática municipal, el principal resultado fue el ahorro de costos laborales en la contratación de profesionales y la mejora de la capacidad municipal en la ejecución de proyectos de ingeniería, así sea temporalmente.

A partir de 2005, el Ministerio de Trabajo implementó la “Bolsa de Trabajo” que tuvo como destinataria a la población en general, logrando una menor afluencia de jóvenes[4].

Finalmente, en la línea de las acciones de capacitación e inserción laboral, se desarrollaron varios programas respaldados por convenios interinstitucionales con entidades públicas, en la pretensión de mejorar la empleabilidad de los jóvenes y propiciar su inserción laboral bajo la modalidad de pasantías. Entre las más importantes, figuran la Escuela Profesional “Don Bosco” de El Alto, la Fundación para el Desarrollo (FAUTAPO) y el Programa de Capacitación (PROCAP), entidades que actualmente continúan trabajando.

A manera de evaluación, las políticas de empleo juvenil implementadas hasta el 2005 se caracterizaron por ser una combinación de acciones de inserción laboral y de formación laboral, bajo el supuesto que los conocimientos y habilidades técnicas aprendidas por los jóvenes facilitarían su inserción y la mejora de la calidad de sus empleos de forma automática y con posibilidades de desarrollo profesional. Las pocas acciones dirigidas al “emprendimiento” juvenil no tuvieron impacto porque comprende un proceso complejo donde intervienen múltiples factores además de la formación.

En los programas ejecutados, la pasantía no sólo fue la principal modalidad de contratación y de experiencia laboral, sino un medio de canalización de recursos públicos (bonos y otros incentivos) orientados a beneficiar a los empresarios subsidiando la compra de fuerza de trabajo. Los empleadores no siempre continuaron con el proceso de formación laboral.

En el plano de la educación y de la formación, los esfuerzos realizados para adecuar los contenidos curriculares a los eventuales requerimientos de la demanda laboral y a la mejora en la calidad de los empleos para jóvenes, fueron limitados por el mercado de trabajo que siguió demandando competencias físicas y conductuales antes que técnicas, por el peso de las actividades terciarias y la informalidad.

Por último, las políticas de este período estuvieron desvinculadas de las políticas macroeconómicas y sectoriales. Por sus limitados recursos, tiempo fijo de ejecución, metas limitadas y carácter experimental en algunos casos, fueron insuficientes para atender la demanda de trabajo de los jóvenes, afectados por el desempleo, la informalidad y precariedad laboral. Asimismo, su dependencia de la cooperación internacional los hizo insostenibles en el tiempo.

 

Las políticas de empleo juvenil en el “proceso de cambio” (2006 – 2014)

En el gobierno del MAS tampoco se articularon las políticas macroeconómicas y sectoriales con los objetivos de empleo en el país. Así, las pocas acciones dirigidas a la población joven continuaron siendo aisladas, específicas y dependientes de recursos económicos de la cooperación internacional. El gobierno priorizó nuevamente las políticas de corto plazo continuando con la orientación asistencial de las acciones iniciadas en tiempos neoliberales, como el PLANE, la Bolsa de Trabajo y el programa Mi Primer Empleo Digno.

 

Marco jurídico nacional

La nueva Constitución Política del Estado (2009) reconoce en general que el “Estado y la sociedad garantizarán la protección, promoción y activa participación de los jóvenes en el desarrollo productivo, político, social, económico y cultural, sin discriminación alguna (…)” (CPE, 2009, Art. 59, V). A su vez, la Ley de Juventudes de 21 de febrero de 2013 por primera vez busca inscribirse en el marco de lo que se denominó “políticas nacionales integrales de la juventud” en la experiencia latinoamericana, hoy esperando aun concretarse.

Esta norma reconoce el derecho de los jóvenes al acceso a un empleo digno con remuneración justa y seguridad social, estabilidad laboral y horarios adecuados que garanticen su formación académica, al reconocimiento de pasantías, voluntariado social juvenil comunitario, internado, aprendizaje y otros similares como experiencia laboral y el derecho a no sufrir discriminación laboral por diferentes factores. (Ley de Juventudes, 2013, Art. 11).

Finalmente, el nuevo Código de Niño, Niña y Adolescente reformado en 2014, dispone otras normas concernientes a la protección laboral de la población menor a los 18 años y particularmente de aquella menor a los 14, aunque afectando seriamente los derechos de los niños al disminuir la edad de trabajar (12 años).

 

Políticas nacionales de empleo juvenil

En la línea de políticas de inserción laboral, desde marzo de 2008 se implementó el programa “Mi primer empleo digno” a cargo del Ministerio de Trabajo con el objetivo de “facilitar e incrementar la inserción laboral de jóvenes de 18 a 24 años en un empleo formal, mediante la capacitación técnica en ocupaciones demandadas por empresas privadas”. Se propuso también “mejorar la administración del Programa de Desarrollo de Habilidades para jóvenes desempleados de bajos ingresos, incrementando su efectividad que les permita encontrar y mantener un empleo de calidad”; una perspectiva clara de apuesta por la capacitación laboral como estrategia para la mejora de la “empleabilidad”[5]. El programa estuvo destinado a jóvenes desocupados de familias de bajos ingresos de 18 a 24 años y con 2° de secundaria aprobado en colegio fiscal, para después, en la fase de “expansión” (2009 – 2010) ampliarse a jóvenes de 16 a 29 años. En la fase piloto, abarcó a las ciudades del eje central y luego se extendió a Pando, Oruro, Sucre, Tarija, Potosí y Riberalta, hasta alcanzar en 2010 a municipios rurales de Potosí, La Paz y de Oruro.

Contempló tres fases: 1) la capacitación técnica en los rubros de textiles, metalmecánica, madera, cuero, alimentos, joyería, electricidad y turismo[6] durante 3 meses, con un subsidio a cada joven de Bs. 2.600 a 2.900, 2) la inserción laboral por 3 meses bajo la modalidad de pasantía en las empresas seleccionadas[7], con una remuneración de 550 bolivianos, 300 subsidiados por el programa y 250 por los empresarios y, 3) seguimiento al proceso de inserción por un mes, tiempo insuficiente para valorar el impacto del programa.

Con excepción de la fase piloto que fue costeado enteramente por el gobierno central ($us. 1.626.872), las fases de expansión por lo menos hasta el 2010, fueron financiados por el Banco Mundial y AECID con alrededor de 1.909.000 dólares. En años posteriores, recursos del BID y de la OIT elevaron el soporte externo, evidenciando el grado de dependencia económica de este programa y poniendo en duda su sostenibilidad.

Según un primer reporte del Ministerio de Trabajo (2009) en la fase piloto participaron en la capacitación  2.740 jóvenes de los cuales el 80% habría concluido este proceso y, el 70% logró ser contratado, un resultado que dimensiona bien el impacto logrado[8]. En la fase de expansión con recursos del Banco Mundial y AECID, 4.425 jóvenes habrían participado en el programa, sin referencia alguna sobre aquellos que lograron ser contratados en las empresas que, en suma, alude al objetivo principal de esta política.

Datos recientes[9] muestran que en julio de 2014 el programa entregó certificados de nivel técnico medio a 90 jóvenes de El Alto, en gastronomía y costura/confección industrial, develando la modesta cobertura alcanzada por el programa en una ciudad que alcanzó en los últimos 5 años, una alta tasa de desempleo juvenil. En febrero de 2013, en Tarija, 70 de 80 jóvenes inscritos en el programa culminaron todo el proceso, ratificando su limitado alcance. El programa concluyó en 2012.

En 2010, el Ministerio de Trabajo inició el “Programa de orientación laboral” con el propósito de facilitar a los buscadores de empleo, herramientas para desarrollar sus conocimientos, habilidades y actitudes y, fortalecer sus capacidades para buscar empleo. En este año, 1.076 jóvenes y otros buscadores de empleo se beneficiaron en las ciudades de Sucre, La Paz, El Alto, Cochabamba, Santa Cruz y Cobija. No existen datos sobre las personas que lograron un puesto de trabajo lo que denota la ausencia de un mecanismo de seguimiento de los beneficiarios.

En junio de 2012 se implementó el Programa de Apoyo al Empleo (PAE) en reemplazo de los programas anteriores teniendo como población prioritaria a los jóvenes de 18 a 24 años, con el objetivo de “facilitar de manera ágil, gratuita y oportuna el encuentro entre demanda y oferta laboral promoviendo la inserción de trabajadores, técnicos y profesionales en situación de desempleo, con o sin experiencia laboral, a una fuente de trabajo.”[10]

Se trata de una política de inserción laboral ya que los jóvenes seleccionados pasan por un breve tiempo de información y capacitación para luego ser incorporados en empresas determinadas por un tiempo de 3 meses. Los jóvenes beneficiarios cobran una remuneración de Bs. 1.200 (no profesionales) y 1.800 (profesionales) y reciben un seguro contra accidentes cubiertos íntegramente por el programa, subsidiando de esta manera la contratación de fuerza de trabajo en beneficio de las empresas.

El programa, financiado por el BID con 20 millones de dólares, se propuso llegar a 20 mil jóvenes de La Paz, El Alto, Cochabamba, Oruro, Potosí, Tarija y Santa Cruz y a un registro de 70 mil buscadores de empleo hasta marzo de 2016. Según el Ministerio de Trabajo, entre septiembre de 2012 y junio de 2014 se benefició a 1.971 jóvenes que trabajaron temporalmente en 492 empresas contactadas, lo que muestra el bajo nivel de impacto con relación a las metas generales.

Por último, el Ministerio de Trabajo aprobó el Proyecto “Mejora de la empleabilidad e ingresos laborales de los jóvenes 2015 – 2020” con el objetivo de contribuir y mejorar las condiciones de empleabilidad de jóvenes urbanos y rurales a través de la asistencia, formación y capacitación técnica. Se espera su implementación desde el año 2015 previendo llegar a las capitales de los nueve departamentos del país además de El Alto, Viacha, Villa Tunari, Yapacani, Yacuiba y Riberalta[11].

Según declaraciones a un medio de prensa nacional en diciembre de 2014, el ex ministro de Trabajo señaló que el financiamiento para el componente de formación de jóvenes en este proyecto se elevó de 3,6 a 20 millones de dólares, con recursos del Banco Mundial, buscando beneficiar a alrededor de 15.000 personas de 17 a 35 años de edad.[12]

Haciendo un breve balance, las políticas referidas se caracterizaron por ser políticas de inserción laboral con un fuerte componente de formación y capacitación laboral generalmente externo a la empresa y la otorgación de subsidios a los empresarios, que como en el período anterior, se beneficiaron con fuerza de trabajo barata. En el escenario latinoamericano se inscriben en el ámbito de las políticas de mercado de trabajo encargadas de generar acciones específicas para atender a grupos particulares de la fuerza laboral.

Sus acciones fueron insuficientes para atender las necesidades de empleo de los jóvenes profesionales y no profesionales, más aún para promover su calidad al crear empleos temporales y desprovistos de derechos laborales. Los esfuerzos realizados para mejorar las capacidades laborales de los jóvenes no tienen la retribución esperada por las restricciones estructurales del mercado de trabajo para crear empleos de calidad. Asimismo, la inversión realizada en la capacitación de los jóvenes corren el riesgo de desvanecerse ante la falta de continuidad laboral de los jóvenes y la inseguridad que les espera en el mercado de trabajo.

Políticas municipales de empleo juvenil

En este punto, analizaremos el caso de las políticas desplegadas por el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz (GAMLP).

En general, el GAMLP cuenta con una Ley Municipal de Juventudes aprobada en noviembre de 2014 y de un proyecto de Reglamento de Pasantías para regular la incorporación de universitarios como pasantes en áreas de trabajo de la Alcaldía paceña.[13] Se espera en la nueva gestión que ambas normas coadyuven al trabajo con jóvenes.

En 2007, la Oficialía de Desarrollo Humano, lanzó el programa “Mi Primer Empleo”, con el objetivo de brindar una oportunidad de trabajo a jóvenes egresados de las universidades, incentivar su compromiso con el desarrollo del municipio y contener la migración de recursos humanos calificados hacia el exterior[14]. Participaron alrededor de 3.000 jóvenes egresados de universidades públicas y privadas, de los cuales el municipio contrató a 150 por un período de 3 meses y recontrató a 67 que se destacaron por su desempeño.

La experiencia fue evaluada positivamente por el GAMLP, dando lugar a una segunda convocatoria en el año 2008, ampliando el tiempo de trabajo a 6 meses. No obstante el limitado alcance debido al modesto presupuesto, posibilitó que los jóvenes egresados contratados logren experiencia laboral, un requisito exigido en el mercado de trabajo, además de contribuir con sus conocimientos y vitalidad al ejercicio de las funciones municipales. Lo que el programa no hizo fue incidir en la reforma del sistema municipal de contratación de personal vigente, que mantuvo requisitos como la experiencia mínima de trabajo[15] y otros propios de una norma cerrada a la promoción de empleo juvenil.

Con este antecedente, en 2009 la Alcaldía paceña comenzó a ejecutar el programa “Mi primer empleo productivo” con el objetivo de facilitar la inserción laboral de jóvenes en la estructura municipal, siguiendo la lógica del programa anterior. El programa está destinado a jóvenes egresados, titulados y técnicos/as de 20 a 30 años quienes son contratados en calidad de funcionarios públicos por el lapso de 6 meses, con excepción de la gestión 2014 donde se amplió a un año. Contempla el registro y selección de los jóvenes aspirantes, la contratación en áreas del campo municipal, la formación y capacitación en el desarrollo mismo de las actividades y el apoyo técnico de profesionales psicólogos en procesos educativos y de terapia ocupacional. Los beneficiarios cuentan con un sueldo de 2.035 a 2.385 bolivianos enteramente cubiertos por el municipio.

Según una evaluación de la Delegación Municipal para la Promoción de la Juventud[16], en cuatro versiones[17] (2009 – 2012) el programa benefició a 408 jóvenes de diferentes carreras universitarias, especialmente del área social y económica. En promedio, 86% de los jóvenes seleccionados habría culminado el proceso de 6 meses y el resto renunció antes de su conclusión, por lo general por acceder a otro empleo con mejores perspectivas. Este reporte destaca que 43 jóvenes (cerca de la mitad) fueron recontratados en diferentes unidades municipales en 2013, cifra que aumentó con relación a años anteriores, mostrando que existen posibilidades de crear empleos con mayor duración, aunque en el marco del Estatuto del Funcionario Público que restringe el ejercicio de derechos laborales[18].

Como una variante, la Delegación implementó el programa piloto “Mi primer empleo como un derecho” con el propósito de promover la inserción laboral de jóvenes en situación de calle “institucionalizados”[19] en calidad de obreros eventuales en las unidades de mantenimiento de la Alcaldía. Brindó a los jóvenes, capacitación técnica en construcción y albañilería (empedrados y bacheos) para luego contratarlos por el tiempo de 6 meses en tareas de mantenimiento vial. En 2012, 9 jóvenes en situación de calle fueron contratados con un sueldo de 1.451 bolivianos para albañiles y de 1.625 para encargados de obra. De los nueve, 4 fueron recontratados.

En 2014, en la perspectiva de institucionalizar y ampliar el marco de acción de las políticas ejecutadas, se propuso el “Plan de Emergencia de Desarrollo Económico, Emprendimiento y empleo joven” con el objetivo de incorporar a los jóvenes “como protagonistas del desarrollo del conocimiento en la economía local”, promover la generación y el fomento de “empresas juveniles innovadoras” y mejorar “la empleabilidad de jóvenes” (en especial de los excluidos). Entre las nuevas áreas de trabajo, este plan propone la protección y fomento del emprendimiento colectivo y del autoempleo juvenil, la mejora de la intermediación de los servicios públicos de empleo, la contratación a tiempo parcial con “vinculación formativa” y, a través de la “colaboración público-privada”; acciones destinadas a la mejora de la “empleabilidad” y de la inserción laboral de jóvenes de 19 a 30 años[20].

La Secretaría Mayor de Promoción Económica y la Dirección de Competitividad Económica son otras dos instancias municipales que desarrollan proyectos y actividades de capacitación de estudiantes de secundaria en determinados rubros, el fomento del emprendedurismo juvenil, concursos y otras acciones destinadas a fortalecer los conocimientos y capacidades de los jóvenes paceños. En el caso de la segunda, desarrolla desde 2006 proyectos de capacitación técnica básica para jóvenes de las promociones de colegios de La Paz en las áreas de metalmecánica, metalurgia y confecciones, con el fin de mejorar la empleabilidad de esta población. Asimismo, desde 2005, desarrolla el programa Cultura Emprendedora consistente en concursos de presentación de propuestas de emprendimiento económico para estudiantes de colegios. En 2011 instituyó el Premio emprendedor para jóvenes mayores de 18 años. Finalmente, viene implementando un proyecto de incubadora de ideas a fin de fortalecer el emprendedurismo entre los jóvenes.

En perspectiva, con el fin de fortalecer la capacitación a los jóvenes de colegios, está previsto el funcionamiento de la Escuela municipal productiva y del Taller municipal, además de varios “proyectos de innovación tecnológica, conocimiento y creatividad para diseño”[21].

En 2013, la Alcaldía paceña creó el Centro de Jóvenes y Empleo (CJE), recogiendo una iniciativa a favor de los jóvenes que viene ejecutándose en Perú (Lima y Cuzco) y en algunas ciudades bolivianas (Sucre, Santa Cruz y El Alto). Tiene como objetivo “asistir al joven en su inserción social y económica mediante la prestación de servicios que le permitan mejorar sus condiciones de empleabilidad, capacidades para el emprendimiento y decisión para iniciar o continuar su formación, sobre una plataforma de enlace y coordinación entre instituciones y organizaciones públicas, privadas y de cooperación”. Para este propósito, brinda servicio gratuito a la población joven paceña de 15 a 30 años de edad, con relación a información, consejería, asistencia directa y derivación, referida a la búsqueda de empleo, el inicio o continuación de estudios o el emprendimiento de un negocio propio[22].

Específicamente, realiza la intermediación laboral y seguimiento entre las empresas y los jóvenes paceños aspirantes, velando que los beneficiarios  “tengan el sueldo mínimo, beneficios sociales y un seguro médico y, si se trata de “trabajos de fin de semana”, reciban un “pago coherente”. También brinda capacitación en cuestiones prácticas como la elaboración de una hoja de vida y la formación de emprendedores. En 2013, el 53% de los aproximadamente mil jóvenes que visitaron el Centro lograron emplearse[23], develando el impacto que se habría logrado en el acceso de la población joven a una fuente de trabajo.

Como en el ámbito nacional, los programas municipales de empleo juvenil del GAMLP, se sustentaron en acciones de inserción laboral temporal, con la diferencia que la entidad edilicia participó activamente en la capacitación laboral de los jóvenes durante el desarrollo del trabajo. La figura de la pasantía adoptada en las acciones nacionales, fue menos evidente por cuanto el joven es incorporado, así sea temporalmente, como funcionario responsable de determinada actividad en la expectativa institucional de beneficiarse con las capacidades y aportes de los jóvenes contratados. Asimismo, desaparece la figura del subsidio por cuanto el joven percibe un sueldo mensual pagado por la Alcaldía. Si bien, la municipalidad paceña no internalizó aun la necesidad de fijar un presupuesto específico para la contratación de jóvenes, la responsabilidad que asume como empleador resulta importante de destacar, frente a la participación menos activa de los empresarios en los programas nacionales.

Algo que requiere cambiarse urgentemente es el Estatuto del Funcionario público que restringe el ejercicio de derechos laborales e imposibilita dignificar el empleo juvenil.

 

Conclusiones y reflexiones

1.      Si bien en los últimos 10 años, los jóvenes tuvieron significativa atención en las políticas de empleo en Bolivia, los programas y proyectos implementados fueron costosos, de baja cobertura y reducido impacto para comenzar a resolver la problemática del empleo juvenil, en un contexto laboral caracterizado por la generación de empleos predominantemente precarios.

2.      Los programas implementados beneficiaron en mayor medida a los empresarios quienes contaron con fuerza de trabajo subsidiada por el Estado y con recursos externos. Se invirtieron recursos significativos en la formación laboral de los jóvenes, sin embargo, las escasas oportunidades de trabajo en las áreas en las que se formaron hicieron que lo aprendido pronto acabara siendo disfuncional con relación a la demanda laboral.

3.      Las políticas específicas de empleo juvenil en Bolivia fueron concebidas e implementadas sin un marco de políticas macroeconómicas, sectoriales y de políticas laborales de mayor alcance capaces de promover la creación de empleos, enfrentando el avance de la flexibilización laboral. Incluso, los programas de inserción laboral ejecutados en el ámbito local bajo responsabilidad y control directos, como es el caso de La Paz, no son parte de políticas integrales dirigidas a impulsar la generación y mejora de los empleos de los jóvenes. Mientras persista esta lógica, los resultados e impactos en la situación laboral de los jóvenes serán reducidos e insostenibles, a pesar de los importantes recursos económicos públicos y externos invertidos.

4.      Es urgente que los jóvenes organizados debatan y se movilicen para incidir en la reorientación de las políticas macroeconómicas y su articulación con políticas productivas nacionales y municipales, como base para formular políticas específicas de empleo orientadas a transformar la realidad laboral que les afecta. ¡¡Una sociedad sin jóvenes activos, es una sociedad sin futuro y sin sueños¡¡