El primero de enero del 2007, cayó una fuerte tormenta de nieve en la zona de Burlington, Vermont (USA). Mientras veía la belleza de la nieve y posponía la hora de salir a la calle, observé un señor en un “carrito” que venía limpiando la acera de nieve y, por lo tanto, facilitaba mi trabajo de limpiar la entrada de mi garaje. Averigüé que esa labor se financia en la ciudad de Burlington, Vermont con fondos del impuesto predial.
Si bien mis actitudes hacia cumplir con mis obligaciones tributarias ya eran positivas, a menos que el diseño de un impuesto sea expropiatorio, esa mañana de enero fortalecí la idea que, si el servicio proveído por una municipalidad a sus habitantes es visible y útil, es valorado y por lo tanto es más fácil cumplir voluntariamente con el pago de impuestos.
A nivel nacional la discusión sobre la necesidad y función de los impuestos no tiene fin, pero en el caso de gobiernos locales, está claro que, si los servicios financiados a nivel local por el impuesto predial y tarifas de servicios son de buena calidad, y se le comunica a la ciudadanía que son precisamente con esos fondos que se financian dichos servicios, la evidencia y el mensaje tienen un impacto positivo en la cabeza de los ciudadanos. Y esa relación es visible en términos de desarrollo económico local y calidad de vida de los habitantes.
Para mí, el problema de fondo con respecto al impuesto predial, no es solo lo técnico – que tiene que ver con la calidad del catastro que permita maximizar la recaudación del impuesto y llevarla a su nivel potencial – sino también y de manera fundamental es lo político. Lo político se forma por las percepciones del ciudadano sobre la efectividad del estado en la provisión de servicios públicos financiados con dicho impuesto. ¿Y cómo podemos ayudar para que lo técnico retroalimente un resultado político que cambie las percepciones y las realidades y genere un aumento de la moral tributaria de los contribuyentes a nivel local?

La importancia del impuesto predial

La literatura y la evidencia empírica nos indican que el impuesto predial es el impuesto local por excelencia, y tiene la ventaja de que se recauda con relativa facilidad. La base del impuesto es visible, inamovible y tiende a reflejar la capacidad de pago del contribuyente.
La base administrativa y legal del impuesto es el catastro fiscal, el cual es clave no solo para cobrar el impuesto predial, sino también para asociar el predio al costo de proveer servicios básicos a cada predio según el uso del suelo (vivienda, oficinas, comercio, industria, etc.).
Para ilustrar los retos y posibles soluciones, analicemos el caso de la Municipalidad Provincial de Huancayo (MPH), Perú. Huancayo está ubicada en la Sierra Central de Perú, en plena Cordillera de los Andes, a una altura de 3,249 m.s.n.m. Huancayo tiene una población de 116,000 habitantes y es parte de un área metropolitana emergente que comparte con 5 distritos municipales (población total de 406,178 habitantes).
La recaudación del predial en América Latina es exigua: representa el 0.47% del PIB (1.85% del PIB en países de OECD), y en el Perú alcanza el 0.21% [1] del PIB. En el caso de Huancayo, ingresos por el predial representan alrededor del 19% del total de ingresos propios, que significó el 9% de los ingresos totales en el 2014.

El potencial de recaudación del impuesto predial en Huancayo es afectado por la existencia de un registro incompleto de predios: según la base de datos del Servicio de Administración Tributaria de Huancayo (SATH), el número total de predios destinados al uso de viviendas asciende a 21.883 [2], mientras que el Instituto Nacional de Estadística e Información (INEI), estima el número de viviendas en 27,704.  Con estos datos se ha calculado que existen aproximadamente 10, 351 predios que el SATH no toma en cuenta en la emisión del impuesto predial.
La pérdida de recaudación por la brecha de predios no contabilizados es significativa. Según cálculos del BID, si todos los predios registrados en el SATH pagaran a tiempo, y si se tomaran en cuenta los predios omisos en la base de datos del SATH, la recaudación total por concepto de impuesto predial fuera de alrededor de S/ 11,9 millones, 1.8 veces más de lo recaudado en promedio entre el 2010 y el 2015.

Servicio público de mala calidad genera percepciones negativas y afecta la moral tributaria

El ejemplo empírico que presentaré a continuación ilustra cómo la ausencia de un catastro actualizado y moderno afecta la recaudación de ingresos propios, que permite el financiamiento de servicios visibles y que influye en las percepciones que tienen los ciudadanos sobre la utilidad de la prestación de servicios públicos.
Por ejemplo, en Huancayo el servicio de limpieza pública, que se financia con los arbitrios municipales y cuya base es el predio también, está desfinanciado. El servicio es privatizado pero la Municipalidad carece de capacidad financiera y técnica de hacer el monitoreo de la calidad del servicio.
Esto genera un ciclo vicioso de percepciones negativas en la población sobre la calidad de los servicios y del gasto público. La ciudadanía percibe que pagar más no necesariamente se retribuirá con mejores servicios, lo que puede exacerbar el déficit de financiamiento de este servicio.
Una encuesta de percepción de calidad de servicios, realizada por el Grupo Limonta y financiada por el BID en 2015, muestra que solo el 16% de los ciudadanos estaría dispuesto a pagar más para mejorar el servicio de limpieza pública, y de los que no pagan arbitrios por este servicio, el 66% no está dispuesto a pagar.

 
Huancayo y cientos de municipalidades urbanas de la región necesitan:
(i) construir un catastro actualizado y “vivo”;
(ii) invertir en una administración tributaria moderna transparente y eficiente, que facilite el cumplimiento tributario ciudadano, que sea creíble, fiable y respetada, y
(iii) una buena gestión y ejecución de los fondos públicos. Con eso, la percepción ciudadana mejorará y la voluntad política de cumplir con el pago también mejorará.
Finalmente, esto representaría un gran paso hacia adelante para empezar a superar la pereza fiscal de los gobiernos locales y motivar la movilización de recursos propios.
Si ese día frío de enero en Burlington, Vermont, no hubiera visto a ese señor en ese carrito limpiando la acera de nieve, facilitándome la vida, si hubiera tenido que palear la nieve por horas y horas en un frío inclemente, por seguro que mi moral tributaria hubiera sido minada. Pero los elementos administrativos y técnicos estaban en orden: existe un catastro actualizado, el servicio administrativo es eficiente, creíble y respetado, la recaudación de ingresos es constante y boyante.
Por otro lado, la administración informa trimestralmente como se ejecutan y utilizan mis impuestos, lo cual combinado con “ver” mis impuestos “trabajando” y siendo útiles para mí, reafirma mi creencia que vale la pena pagar impuestos.
Si te interesa saber más sobre el tema de moral tributaria, te invitamos a leer nuestro blog Economía del comportamiento: ¿Pueden los premios incentivar el pago del impuesto sobre la propiedad?
Para descubir el potencial del impuesto predial, lee nuestra publicación El potencial oculto: Factores determinantes y oportunidades del impuesto a la propiedad inmobiliaria en América Latina
[1] La recaudación a nivel local en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos alcanza el 1% del PIB.
[2] El total de predios registrados (no solo para uso de vivienda) es de 38,914.
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