13 diciembre de 2009.- Por Eduardo Gudynas* / Ircamericas **

Excedentes y legitimación política

En el extractivismo clásico, las imposiciones tributarias, regalías o licencias, eran reducidos, y por lo tanto la captación de excedentes desde el Estado era limitada, y se confiaba en un efecto de “goteo”. En el neo-extractivismo se observa un cambio sustancial en algunos gobiernos: el Estado es mucho más activo en captar excedentes. Esto se debe a diversos factores, tales como la imposición de regalías muchos más altas en algunos casos, o una mayor tributación, o incluso en forma directa, por medio de una empresa estatal que lleva adelante la explotación.

Este es uno de los aspectos posiblemente más distintivos en el neo-extractivismo, especialmente en Bolivia, Ecuador y Venezuela, y sus consecuencias van mucho más allá del terreno económico, ya que involucra al menos dos aspectos. Por un lado, refleja un papel activo del Estado, donde los gobiernos tienen más opciones y herramientas para captar parte de la riqueza que generan los sectores extractivos. Por otro lado, los gobiernos progresistas usan esos ingresos de diversas maneras, y entre ellos se destaca el financiamiento de distintos planes sociales, muchos de ellos orientados a los sectores más pobres. Esto genera una situación muy particular, ya que se establece un vínculo entre emprendimientos como la minería o hidrocarburos, y el financiamiento de los planes asistenciales gubernamentales. Esa conexión a veces es directa (como con el Impuesto Directo a los Hidrocarburos, IDH, en Bolivia), y en otras está mediado por las agencias estatales de asistencia social.

Entre esos programas sociales se encuentran, por ejemplo, Bolsa Familia en Brasil, Chile Solidario, Juancito Pinto en Bolivia, PANES de Uruguay, o el Programa Familias de Argentina (véase Gudynas y colab., 2008). En general son programas asistencialistas focalizados; en varios casos pagos en dinero condicionado a ciertas obligaciones del beneficiario. Todos cuentan con una legitimidad social muy importante, y tienen un papel político fenomenal, convirtiéndose en uno de los atributos claves que se invocan para afirmar que esos gobiernos son de izquierda.

Se observa entonces una relación peculiar, ya que el Estado busca captar excedentes provenientes del extractivismo, y al usar parte de éstos en esos programas sociales, logra que esa legitimidad social también pueda ser usada para defender sus actividades extractivas. En otras palabras, si bien esos gobiernos podría decirse que se alejan de la izquierda clásica por su apoyo al extractivismo convencional, regresan a ella y logran justificarse como progresistas por esos programas sociales. Pero esas acciones sociales a su vez necesitan un creciente financiamiento, y por lo tanto esos mismos gobiernos se vuelven dependientes del extractivismo para captar recursos financieros. Esto se convierte en uno de los factores de explicación del apoyo a esas actividades y la persistente búsqueda de inversión extranjera.

Por lo tanto, se plantea como octava tesis, que bajo el neo-extractivismo el Estado capta una mayor proporción del excedente, y que una parte de éste es destinado a programas sociales que generan una legitimación, tanto para los gobiernos como para los emprendimientos extractivistas, y que esto contribuye a apaciguar las demandas sociales locales.

Los programas sociales progresistas, como los enumerados arriba, contienen acciones que, entre otros efectos, compensan algunos de los impactos negativos de las estrategias extractivistas que esos mismos gobiernos alientan y promocionan. Se amortiguan las demandas sociales y se pacifica la protesta social. En el caso de Brasil, ya se está acumulando evidencia sobre estos efectos. De Oliveira (2009), muestra la paradojal situación donde si bien el gobierno Lula abandonó las metas de reforma agraria, el número de personas envueltas en esas luchas está en caída. En su análisis, este “reflujo de los movimientos de masas y el flujo de los recursos financieros gubernamentales canalizados para las políticas compensatorias (paquetes de ayuda de todo tipo y estilo, etc.), están apaciguando a aquellos que lucharon enérgicamente por la reforma agraria en los últimos 30 años. Todo indica que los dos procesos se intercambian” (de Oliveira, 2009).

Como consecuencia de esta nueva situación, cambian los argumentos esgrimidos en las discusiones sobre el extractivismo, y cobra relevancia el debate sobre cómo usar los excedentes que provienen del extractivismo. En lugar de discutir, por ejemplo, los beneficios o perjuicios de las explotaciones mineras, o si éstas genuinamente sirven al desarrollo, o cómo se manejarán sus impactos ambientales, se cae en discusiones sobre quiénes se apropiarán de parte de esos recursos financieros, o cuál será el porcentaje que le toca a cada uno. De esta manera, se generan reclamos por porcentajes mayores, o por su destino (si se usarán en construir escuelas, puestos de salud o un nuevo edificio para la alcaldía, por ejemplo).

Incluso pueden existir exigencias territoriales distorsionadas, donde una comunidad local reclama un derecho ancestral sobre un territorio pero como un medio para asegurarse un porcentaje mayor de captación de esos excedentes. Buena parte de estas discusiones y sus claroscuros son entendibles ya que muchas comunidades locales han padecido durante décadas los impactos negativos del extractivismo sin percibir beneficios directos. Por lo tanto, es comprensible que sus demandas también busquen lograr una tajada mayor del dinero que allí se genera. Pero el problema es que bajo el neo-extractivismo no se avanza en un análisis más profundo sobre ese estilo de desarrollo, y la izquierda por lo tanto renuncia a esa posibilidad, con lo cual legitima y refuerza las situaciones actuales. En algunos casos, se llega hasta conflictos entre distintos grupos locales, y de ellos frente al Estado, disputándose diferentes tajadas de las supuestas ganancias del extractivismo.

Por un lado, esto refuerza el papel del Estado como árbitro en esas discusiones, ya que decidirá finalmente cómo se usaran los financiamientos públicos. Podrá premiar a algunas comunidades o líderes locales, con ayudas financieras, pero también puede negarles a otros grupos esos beneficios, controlando y encauzando las demandas sociales.

Por otro lado, también hay casos donde se refuerza el protagonismo de las empresas extractivistas. Algunas grandes transnacionales mineras o petroleras, negocian directamente con grupos locales y construyen centros de salud o escuelas, y por lo tanto terminan reemplazando al Estado. Este problema se mantiene, y a veces de agrava allí donde esto es realizado por las empresas estatales.

Siguiendo estos caminos, las discusiones sobre el extractivismo se distorsionan, desplazadas a cómo usar sus excedentes, dejando en segundo lugar un análisis crítico sobre el papel que desempeñan en las estrategias de desarrollo. La validez del extractivismo actual no se cuestiona, ni los problemas básicos de la inequidad que conlleva, y bajo la prédica progresista de una recuperación del poder estatal, el debate reside en cuestiones donde muchas de ellas son instrumentales.

Donde los programas sociales de compensación no existen, o funcionan mal, las protestas sociales frente al extractivismo son mucho más intensas. Esto diferencia a los gobiernos progresistas de los conservadores (por ejemplo Perú bajo Alan García), donde los conflictos contra la minería son mucho más intensos (Bebbington, 2007, y Scurrah, 2008). Bajo los gobiernos progresistas donde esos programas son más efectivos y extendidos, la protesta social disminuye, como sucede en Brasil y Uruguay.

Pero un caso particular se observa en Argentina, donde las administraciones de N. Kirchner y C. F. de Kirchner, mantiene programas sociales más efectivos en los centros urbanos, pero mas limitados en el medio rural, y que por esa razón terminan en protestas frente al extractivismo minero y sojero. La protesta rural argentina es un ejemplo de esa dinámica. Esta aglutinó a un amplio abanico de actores rurales, desde los pequeños agricultores a los grandes hacendados y empresas agroindustriales, en contra de un aumento de los impuestos a las exportaciones de granos (especialmente soja) (Barsky y Dávila, 2008 describen el conflicto).

En el contexto del presente análisis es oportuno señalar que tanto las administraciones de Néstor Kirchner, como las de su esposa, promovieron intensamente un neo-extractivismo agrícola basado en la expansión del monocultivo de soja orientado a la exportación. El aumento de esas exportaciones era una fuente importante de recaudación (necesaria dado que ese país persiste en estado de default y sus fuentes de financiamiento son limitadas). Si bien los gobiernos Kirchner sostuvieron programas sociales y subsidios especialmente en las zonas urbanas, fueron más inefectivos en asistir a los pequeños agricultores (solo una parte de aquellos dineros vuelven al sector agropecuario, y la mayor proporción es captado por unas pocas empresas agroindustriales).

Por lo tanto, cuando el gobierno de C.F. de Kirchner elevó esos impuestos a los granos, los actores rurales reaccionaron en contra inmediatamente, y se generó una alianza, antes impensable, entre pequeños y grandes agricultores. Estos grupos no apuntaron contra el estilo de desarrollo agrícola basado en los monocultivos, sino que reclamaban retener una mayor proporción de sus ganancias; a su vez, el gobierno tampoco promovió o discutió un desarrollo rural alternativo, pero insistió en aumentar la presión recaudadora sobre lo que llamaba “rentas extraordinarias” (Gudynas, 2008). Observamos entonces una pelea por la captación del excedente, entre un gobierno progresista y un amplio abanico social, tanto progresista como conservador.

Protestas sociales de ese tipo no estallaron en Brasil o Uruguay, a pesar que allí también existe un fuerte peso del monocultivo sojero. Esto se debe no sólo a que la imposición tributaria es menor, sino porque además el Estado tiene programas diferenciados de ayuda para los pequeños agricultores, y es más eficiente en asistirlos, con lo que el gobierno gana más legitimidad para sí, y para su estilo de desarrollo.

Neo-extractivismo, pobreza y desarrollo

Comencemos por recordar que bajo los anteriores contextos políticos, las corrientes progresistas y de izquierda, denunciaban que el extractivismo contribuía a generar la pobreza, las economías de enclave eran vistas como algo negativo, y por lo tanto, se buscaban alternativas de salida a esas condiciones. Bajo los gobiernos progresistas poco a poco se está solidificando un nuevo discurso por el cual el extractivismo ahora pasa a ser una condición necesaria para combatir la pobreza. Hay una reversión de aquella vieja relación, y donde en el pasado había una oposición, en la actualidad es visto como positivo y se convierte en una condición de necesidad para el desarrollo y el combate a la pobreza.

Se anuncia que el balance final del extractivismo sería positivo; en algunos casos se llega a admitir que puede tener impactos sociales y ambientales negativos, pero enseguida se replica que éstos son manejables o compensables, o que al final de cuentas, deben ser aceptados a la luz de un beneficio general para toda la nación. A su vez, los yacimientos mineros y petroleros, o la fertilidad de los suelos, son vistos como riquezas que no pueden ser “desperdiciadas”. Aparece un sentido de necesidad y urgencia.

Un buen ejemplo de este tipo de defensa se observa con el presidente Correa en Ecuador. “No daremos marcha atrás en la Ley de Minería, porque el desarrollo responsable de la minería es fundamental para el progreso del país. No podemos sentarnos como mendigos en el saco de oro” – afirmó el 15 de enero de 2009. De esta manera, los gobiernos progresistas aceptan el estilo de desarrollo actual como indispensable, aunque mejorable y ajustable, ya que no se pueden desperdiciar esas riquezas. Y dan un paso más: se presentan como que sólo ellos pueden llevarlo adelante con eficiencia y con una adecuada redistribución de la riqueza que genera. Podría decirse que muchos de estos gobiernos en la actualidad sostienen que su misión es alcanzar una nueva eficiencia en el extractivismo, y con ello ganar más dinero.

Se postula entonces como novena tesis que el neo-extractivismo es aceptado como uno de los motores fundamentales del crecimiento económico y una contribución clave para combatir la pobreza a escala nacional. Se asume que parte de ese crecimiento generarán beneficios que se derramarán al resto de la sociedad (“goteo” o “chorreo”). Un Estado, ahora más protagónico, es el que debe alentar y guiar ese derrame.

Una de las implicaciones de esta postura es que no se cuestiona esta visión reduccionista que iguala crecimiento económico con desarrollo, y por lo tanto no han generado, al menos por ahora, una visión alternativa de desarrollo. Si bien las discusiones bolivianas y ecuatorianas sobre el “buen vivir” tienen ese potencial, los gobiernos y muchos otros actores sociales, parecen derivarla hacia cuestiones instrumentales. En el caso boliviano, la situación es todavía más tensa, debido a que sorpresivamente la nueva Constitución en varios artículos indica que uno de los fines del Estado es la “industrialización” de los recursos naturales.

A su vez, la idea del derrame, también ha sido abordada recientemente de una manera peculiar: el progresismo no la cuestiona, señala que por sí sola no basta para elevar la calidad de vida, pero no se la contradice y se la acepta como un aporte fundamental, aunque el Estado debería promoverla, guiarla y administrarla. En algunos casos parecería que no habría problemas con el derrame en sí mismo, sino con que éste se realizaba de manera inadecuada, casi espontánea, en manos del mercado, mientras que los gobiernos progresistas defienden una administración más activa. El neo-extractivismo es funcional a esta postura, y esto se ilustra, por ejemplo, con las posturas del secretario de Minería de Argentina, convocando a que los inversores extranjeros aprovechen las “ventajas comparativas” y los altos precios internacionales, para “derramar” las supuestas ganancias en provincias de débil economía (Ferreyra, 2009).

Este tipo de factores hace que el extractivismo pase a ser entendido como un componente más del estilo de desarrollo propiciado por el progresismo, y que incluso sea visto como necesario y urgente. Muchos de los componentes de las viejas tretas de las empresas mineras y petroleras, que años atrás ofrecían “progreso”, “empleo” y “bienestar” para el país y las comunidades locales, reaparece ahora con otros ropajes, otros énfasis, y un mayor papel estatal.

Por ejemplo, en el Brasil progresista, las empresas mineras aprovechan de la “convivencia y sumisión del Estado, de las precarias condiciones en que vive la mayoría de la población de los municipios donde ellas se instalan”, y apelan a un discurso sobre la “llegada del desarrollo y el progreso”, que gracias al apoyo de políticos locales y regionales, logran condiciones favorables para su implantación y dominio, según los investigadores de la Comisión Pastoral de la Tierra, Reis Pereira y colab. (2009). El Estado se vuelve funcional al extractivismo. Siguiendo con el caso brasileño, es oportuno agregar que el Poder Ejecutivo presentó en 2009, un proyecto de ley sobre emprendimientos productivos dentro de tierras indígenas, donde si bien esas comunidades pueden aceptarlos o rechazarlos, toda su racionalidad está basada en convertir a los indígenas en “socios” de las empresas mineras.

Bebbington (2009) apunta en la misma dirección que se sigue en el presente análisis, alertando que en estos temas los gobiernos actuales en Bolivia y Ecuador se asemejan a la administración peruana de Alan García. Estos le dicen a los grupos indígenas y activistas que deben dejar de resistir los proyectos extractivistas, y están dispuestos a sacrificar algunos derechos ciudadanos convencidos de las bondades del extractivismo.

Estos y otros ejemplos indican que este neo-extractivismo reconfigura los discursos sobre el desarrollo, donde las comunidades locales deben aceptar los sacrificios de los impactos como medio de lograr supuestas metas nacionales, y a cambio de ofrecerles un abanico de medidas de compensación, que pueden ir desde los clásicos programas focalizados de asistencia social, a convertirlos en “socios” de las empresas.

Este abanico de condiciones es tan amplio, que las críticas contra el extractivismo fácilmente pueden ser tildadas de estar en contra del desarrollo nacional o el progreso, pueden ser calificadas de infantiles o soñadoras, y hasta de peligrosas. Esas expresiones han estado en boca de Correa, Morales y Lula da Silva. Baste como ejemplo, las afirmaciones del pasado julio, del presidente Evo Morales donde critica a grupos indígenas y campesinos que se oponen a petroleras y mineras, Morales afirmó que hay una oposición de los “neoliberales” y de “algunas ONGs que van desorientando al pueblo boliviano”, “algunas ONGs decían ‘Amazonía sin petróleo’ (…) eso quiere decir que no haya gas ni petróleo para los bolivianos, entonces ¿de qué Bolivia va a vivir si algunas ONGs dicen Amazonía sin petróleo?”. Avanzó mucho más, y se lamentó que se a “algunos dirigentes sindicales o al movimiento indígena para oponerse y se oponen y no nos facilitan las licencias ambientales para que haya más pozos y más petróleo…” (Econoticias Bolivia, 14 julio 2009).

Esto explican muchas de las resistencias y críticas del progresismo a ciertas organizaciones ciudadanas, especialmente aquellas que cuestionan estos estilos de desarrollo. Hay más tolerancia con ONGs que se reconvierten en brazos ejecutores de las acciones sociales estatales (por medio de convenios financiados desde el Estado), en una especie de tercerización, mientras que aquellas que persisten en posturas independientes, y más aún si son críticas, pasan a ser cuestionadas, controladas o incluso se intenta su clausura.

El neo-extractivismo bajo el mito del progreso

Las diferentes líneas argumentales que provisoriamente se presentan en este ensayo terminan confluyendo en una décima tesis: el neo-extractivismo es un nuevo ingrediente de una versión contemporánea y sudamericana del desarrollismo. Esta versión es heredera de las ideas clásicas de la Modernidad, y por lo tanto mantiene su fe en el progreso material, pero es un hibrido contemporáneo que resulta de las condiciones culturales y políticas propias de América del Sur.

En efecto, la idea del progreso continuado, basado en la técnica, y nutrido de las riquezas de la Naturaleza, ha sido una expresión clásica de la Modernidad. La nueva izquierda latinoamericana es heredera de esas ideas, pero las ha reconfigurado debido a variados factores, que van desde los antecedentes de sus propias luchas políticas, los efectos de la caída de los socialismos reales, las demandas de sectores populares y pueblos indígenas, y hasta los efectos de las reformas neoliberales. Es el resultado de una nueva mezcla, donde hay tanto viejos como nuevos ingredientes, y componentes que aunque muy antiguos, hasta hace poco estaban subordinados. Consecuentemente el viejo y el nuevo extractivismo comparten algunos aspectos en común, pero los énfasis son distintos, y cada uno posee algunos atributos propios. Eso a su vez explica algunas coincidencias en cuanto al extractivismo entre gobiernos tan dispares como los de Rafael Correa o Alan García.

La izquierda sudamericana no reniega del clásico apego al crecimiento económico basado en la apropiación de los recursos naturales. El extractivismo juega un papel importante en este nuevo programa, ya que no se lo rechaza, sino que se lo debería profundizar ya que es uno de los motores para asegurar el crecimiento económico y el propio mantenimiento financiero del Estado. Mientras que el viejo extractivismo debía lidiar con los desbalances en los términos de intercambio comercial internacional, el neo-extractivismo cree que los altos precios son una oportunidad que no se pueden desaprovechar.

Pero a su vez, como este nuevo extractivismo contribuye a financiar los programas sociales que son clave para que estos nuevos gobiernos se puedan definir como progresistas, logran una legitimidad política inesperada. La crítica al neo-extractivismo implicaría un cuestionamiento a la vieja idea del progreso, pero también a uno de los pilares de los programas sociales, y por lo tanto a una de las justificaciones de llamarse progresista. Por esa razón los cuestionamientos son rechazados o ignorados desde estos nuevos gobiernos.

Mientras que los debates alrededor del viejo extractivismo incluían el cuestionamiento a las empresas transnacionales, los desiguales términos de intercambio, y la subordinación comercial de América Latina como proveedora de materias primas, bajo el neo-extractivismo hay un giro funcional hacia la globalización. Gobiernos progresistas, como Lula da Silva, consideran que en el actual estado de crisis económica global, las exportaciones de materias primas serán su salvación, desean profundizar su papel de proveedor de materias primas, y reclaman liberalizar todavía más el comercio global. Ese discurso sobre el ámbito internacional es casi opuesto al de la izquierda clásica latinoamericana durante buena parte del siglo XX. En cambio, en la actualidad, el neo-extractivismo se apega a la globalización, donde la exportación de origen extractivista se convierte en el nuevo medio privilegiado para el crecimiento económico.

El progresismo representaría un “nacionalismo sobre los recursos”, siguiendo las palabras de Bebbington (2009), donde no se cuestiona la extracción en sí misma sino su control privado y extranjero. Esos gobiernos se mueven a tomar un control estatal sobre esos recursos, aunque con ellos terminen reproduciendo los mismos procesos productivos, similares relaciones de poder y los mismos impactos sociales y ambientales.

Conclusiones preliminares y desafíos para la sociedad civil

A lo largo del presente ensayo se ofrecen una serie de ideas y argumentos sobre la permanencia del extractivismo en América del Sur. La idea central que se ha manejado es que éste no es igual al que tenía lugar en anteriores décadas, y en el caso de los gobiernos progresistas se ha generado un extractivismo de nuevo cuño. En su caracterización se observan tanto viejos como nuevos componentes, pero además este conjunto es singular, con sesgos propios, como el papel otorgado al Estado y las nuevas fuentes de legitimación social y política.

Tabla 2. Resumen de las tesis preliminares que caracterizan el neo-extractivismo de los gobiernos progresistas en América del Sur.

1     Persiste la importancia de los sectores extractivistas como un pilar relevante de los estilos de desarrollo.
2     El progresismo sudamericano genera un extractivismo de nuevo tipo, tanto por algunos de sus componentes como por la combinación de viejos y nuevos atributos.
3     Se observa una mayor presencia y un papel más activo del Estado, con acciones tanto directas como indirectas.
4     El neo-extractivismo sirve a una inserción internacional subordinada y funcional a la globalización comercial y financiera.
5     Sigue avanzando una fragmentación territorial, con áreas relegadas y enclaves extractivos asociados a los mercados globales.
6     Más allá de la propiedad de los recursos, se reproducen reglas y funcionamiento de los procesos productivos volcados a la competitividad, eficiencia, maximización de la renta y externalización de impactos.
7     Se mantienen, y en algunos casos se han agravado, los impactos sociales y ambientales de los sectores extractivos.
8     El Estado capta (o intenta captar) una mayor proporción del excedente generado por los sectores extractivos, y parte de esos recursos financian programas sociales, con lo que se ganan nuevas fuentes de legitimación social.
9     Se revierten algunas contradicciones sobre el extractivismo, y se lo pasa a concebir como indispensable para combatir la pobreza y promover el desarrollo.
10     El neo-extractivismo es parte de una versión contemporánea del desarrollismo propia de América del Sur, donde se mantiene el mito del progreso bajo una nueva hibridación cultural y política.

El reconocimiento de la identidad propia de este estilo progresista de extractivismo requiere un abordaje con rigurosidad y mesura. Es importante comprender que el neo-extractivismo no puede ser entendido como una estrategia neoliberal, similar a las observadas en las décadas anteriores, pero tampoco puede ser interpretado como una promisoria alternativa, que mecánicamente mejora la calidad de vida y la autonomía ciudadana. Es evidente que el actual progresismo ofrece en muchos casos mejoras sustanciales frente a los regímenes conservadores; no es lo mismo, por ejemplo, Rafael Correa que Alan García. Pero como queda claro en el presente ensayo, persisten limitaciones, resistencias y contradicciones, y por lo tanto no se puede analizar la actual izquierda sudamericana bajo los viejos paradigmas. Esta no es un retroceso al pasado obsesionado con el mercado, pero tampoco ejemplifica un paraíso socialista, ya que persisten muchas tensiones y contradicciones.

Ignorar los impactos del neo-extractivismo, o callar los análisis por simpatías partidarias, es un camino desatinado, y en especial en los ámbitos académicos o en la militancia social. Aprovechar esos claroscuros para rechazar insidiosamente todas las acciones de la izquierda gobernante, es otro sendero equivocado. Es cierto que bajo el neo-extractivismo persisten muchos impactos, especialmente en aspectos sociales y ambientales. Pero a pesar de esto, no puede sostenerse que éste represente en realidad un neoliberalismo o un “capitalismo salvaje”, como por ejemplo sostiene García-Guadilla (2009) para el chavismo en Venezuela.

Sin duda, las tesis presentadas a lo largo del texto, son elaboraciones preliminares y requieren de un trabajo más exhaustivo. Es imprescindible seguir profundizando en la caracterización de los nuevos estilos de desarrollo del progresismo sudamericano, ya que desde allí se originan las actuales tensiones sociales y los impactos ambientales, y por lo tanto una mejor comprensión es imprescindible para ofrecer alternativas. La tarea es también urgente, debido a que esos efectos sociales y ambientales siguen en progreso en muchos sitios. Además, en el contexto de la presente crisis global, varios gobiernos progresistas apuntan a profundizar el estilo extractivista como salida económica.

En ese camino es necesario recuperar la independencia para llevar adelante este tipo de análisis, y comprender las nuevas fuentes de legitimación social de muchas de las prácticas extractivistas. Si bien las condiciones han cambiado, ese papel independiente no ha caducado, ni carece de valor, y esa tarea sigue siendo tan necesaria como en el pasado.

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