La norma y el criterio fundamental en el diseño de estrategias de defensa del mercado interno y de acceso a mercados externos debe ser la «creación de valor y de empleo digno», prescindiendo de toda «consigna sectorial, doctrinal o ideológica», señala la «Propuesta de una Agenda Social Productiva» elaborada por organizaciones laborales, empresariales, académicas y sociales.
La «Propuesta de una Agenda Social Productiva» resume las conclusiones y recomendaciones de talleres y seminarios desarrollados en los últimos cuatro años con la participación de más de 12 mil representantes. El documento es relevante y creíble por su novedoso enfoque y porque fue elaborado con activa participación social, destacó Gonzalo Calderón del PNUD.
El documento indica que desde 1950 el PIB per cápita en Bolivia aumentó apenas en 45 por ciento, mientras que en otros países con condiciones comparables o peores los ingresos de los ciudadanos se han multiplicado hasta 30 veces respecto a 1950, debido a que la política boliviana ignoró la importancia de la diversificación productiva y la creación de valor a través del esfuerzo humano.
El estudio subraya la necesidad de discutir y acordar una estrategia que institucionalice el diálogo social «tripartito (Estado, trabajadores y empresarios) + sociedad civil», ya que si las relaciones entre el Estado, las empresas y los trabajadores están marcadas por la desconfianza mutua, todas las políticas propuestas serán inviables.
El secretario ejecutivo de la Confederación General de Trabajadores Fabriles de Bolivia Ángel Asturizaga y el presidente de la Cámara Nacional de Industrias Daniel Sánchez respaldaron la iniciativa de «pasar de la protesta a la propuesta» en un diálogo productivo permanente.
La industrialización en Bolivia
Casi todas las políticas de industrialización adoptadas en Bolivia desde la mitad del siglo pasado consolidaron un patrón de acumulación primario exportador, postergando indefinidamente un genuino proceso de industrialización y la generación de empleo productivo, afirma la investigadora del Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario (Cedla) Silvia Escóbar. (1)
En la etapa de industrialización sustitutiva, el Estado asumió un rol productivo y ejecutó políticas de promoción y protección de la producción para el mercado interno. El resultado fue que algunos países más que otros fortalecieron su tejido industrial con la consecuente generación de empleo productivo, estable y con seguridad social.
En Bolivia, el modelo sustitutivo de importaciones creó infraestructura industrial básica, pero no avanzó en un proceso sostenible de industrialización. Desde los inicios de la década del 60 hasta 1978, cuando comenzó la crisis de la deuda externa, se impulsó a la industria liviana, tecnológicamente poco compleja, y dirigida a la producción de bienes de consumo no duradero, observa Escóbar.
Políticas proteccionistas, aranceles elevados a las importaciones industriales, créditos blandos y divisas baratas de fácil acceso tuvieron como resultado un crecimiento del producto industrial de 6 por ciento, con una participación cercana al 20 por ciento del PIB y ocupando al 25 por ciento de la fuerza laboral.
El manejo rentista de los recursos por parte de los grupos industriales no propició un verdadero salto cualitativo de la manufactura a la industria. El valor agregado manufacturero llegaba apenas al 17% del PIB, uno de los más bajos de la región. El 60% de este valor agregado correspondía a bienes de consumo no duradero (alimentos, bebidas y tabaco), el 37% a bienes intermedios (refinados de petróleo y cemento) y apenas 2 por ciento a bienes de capital. Sólo dos rubros (alimentos, bebidas, tabaco y refinados de petróleo) concentraban el 85% del valor agregado industrial.
Luego de la crisis de la deuda, fue abrupta la caída del crecimiento del producto industrial en 1979, llegando a tasas negativas del 7 por ciento, y la industria boliviana entró en recesión que duraría hasta mediados de la década del 90.
El paradigma neoliberal, que significó un cambio radical en la intervención del Estado en la economía, postuló que el mercado comandaría la transformación productiva, mientras que el Estado debía impulsar la orientación exportadora de la economía y liberalizar el comercio, los precios, los capitales y el mercado de trabajo.
Se eliminó cualquier vestigio de política industrial o de promoción de la matriz productiva y su eslabonamiento con el resto de la economía, y la industria y la agropecuaria dirigidas al mercado interno quedaron expuestas al libre juego del mercado.
La apertura irrestricta de mercados y los acuerdos comerciales desnudaron la baja productividad de la industria nacional, sobre todo de la industria de bienes de consumo no duradero, intensiva en uso de mano de obra.
El aumento de las exportaciones industriales de un reducido número de empresas sometidas a la constante incertidumbre y volatilidad de los mercados no se tradujo en una significativa expansión del producto industrial.
Las estrategias empresariales de competitividad fueron predominantemente defensivas, es decir que se concentraron en la reducción de costos de producción, sobre todo mediante el abaratamiento de los costos laborales, antes que en mejoras de la productividad.
El empleo y los salarios fueron las principales variables de ajuste y se mantuvieron subordinadas a las necesidades de los exportadores. El Estado representó fielmente los intereses del capital adoptando medidas de libre contratación y fijando salarios mínimos muy por debajo del costo de reproducción de la fuerza de trabajo.
La inestabilidad laboral, la flexibilización del mercado de trabajo, los bajos salarios y los bajos ingresos en el sector informal tuvieron un impacto recesivo sobre el consumo de los hogares, generando condiciones todavía más adversas para la producción.
En 2003, el PIB industrial se expandía a un ritmo del 3,8% anual, la mitad de lo alcanzado a finales de la década del 70, con una participación invariable del 17% del PIB. Los bienes de consumo no duradero seguían representando el 61% del valor agregado. Los rubros de alimentos, bebidas, tabaco y refinados de petróleo seguían contribuyendo con el 78% del valor agregado industrial.
En 2001, el 84 por ciento de las manufacturas continuaba conformado por pequeñas y micro unidades productivas con menos de cinco trabajadores, en tanto que su contribución a la generación de empleo se había reducido al 11 por ciento. En 2003 las exportaciones manufactureras representaban el 16,5 por ciento de la oferta exportable boliviana, apenas dos por ciento más que a fines de los 70.
De esta forma, explica Escóbar, quedó demostrado que las transformaciones de la estructura productiva, el fortalecimiento de la capacidad productiva y la consiguiente mejora de la productividad no son cuestiones que se dejan a las fuerzas del mercado, sino que son objetivos públicos prioritarios que el Estado debe recuperar.
La etapa postneoliberal
La creación del Banco de Desarrollo Productivo, la Empresa de Apoyo a la producción de Alimentos (EMAPA) y otras industrias de papel, lácteos y cemento constituyen intentos para recuperar el rol productivo del Estado, pero carecen de una política con visión de largo plazo que le de coherencia y sostenibilidad.
Se asiste a una cierta recuperación de la dinámica industrial que ha permitido una expansión coyuntural del producto industrial a un promedio de 5,5 por ciento anual entre 2004 y 2007, mientras que su participación en el PIB continúa en 17 por ciento, en tanto que su aporte al empleo no supera el 11%.
El desempleo llegó al 10,2 por ciento en 2008; el empleo precario sigue en aumento y afecta al 70% de los trabajadores asalariados; el empleo precario afecta al 75 por ciento de los trabajadores independientes. El sector informal urbano ocupa al 60 por ciento de la fuerza de trabajo, el sector empresarial al 27%, el sector estatal al 10% y el sector doméstico al 3 por ciento.
Si bien se derogaron medidas de libre contratación decretadas en 1985 con el objetivo de ratificar la vigencia de la Ley General del Trabajo, simultáneamente se valida la contratación eventual en el sector salud, además de la subcontratación y la terciarización, prohibidas en la legislación vigente. En la seguridad social se mantiene el sistema de ahorro individual y no se recuperar el aporte tripartito de empresarios, trabajadores y Estado.
La investigadora Silvia Escóbar aún no percibe una política de promoción integral y sistemática de la producción de bienes con valor agregado para generar empleos de calidad en los planes y programas gubernamentales.
La «Agenda Social Productiva»
La «Propuesta de una Agenda Social Productiva» consensuada por trabajadores, empresarios y gobierno plantea un dilema: Bolivia persistirá en «descubrir» riqueza entre los recursos naturales, o se comprometerá con una visión productiva en la que el esfuerzo humano será la fuente sostenible de la creación de riqueza.
El documento hace notar que los ciudadanos que salen del país en busca de oportunidades generalmente triunfan como trabajadores o emprendedores, lo que evidencia que el problema no es la falta de capacidad productiva o emprendedora de los bolivianos, sino un contexto normativo e institucional adverso que frena o destruye estas iniciativas.
El estudio identifica cinco acciones para fomentar la capacidad emprendedora de los bolivianos. En primer lugar, es preciso bajar la desproporcionada sobrecarga fiscal y «costos ocultos» que reducen la productividad de los emprendimientos nacionales.
En segundo lugar, adoptar como norma y criterio fundamental en la defensa del mercado interno y en las estrategias de acceso a mercados externos la creación de valor y de empleo digno, «eliminando toda consigna sectorial, doctrinal o ideológica».
En tercer lugar, desregular, desburocratizar y descentralizar las relaciones entre el Estado y las organizaciones económicas de todo tipo, con el fin de lograr una mayor transparencia, bajar costos de transacción y dinamizar las actividades productivas.
En cuarto lugar, crear incentivos para promover y premiar la creación de valor, la productividad y especialmente el incremento de salarios en función al aumento del valor y de la productividad.
El quinto aspecto propuesto para «des-represar» la capacidad productiva y emprendedora nacional es asegurar que la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD) contribuya a dinamizar la economía, aliente la creación de valor y de empleo digno, y garantice la equidad social.
Nota:
1. Industrialización y empleo: los desafíos de la política pública, S. Escóbar, Memoria del seminario internacional Postneoliberalismo, cambio o continuidad, Cedla, julio de 2009.

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