El por qué de las investigaciones y quiénes las lideran
¿Por qué razón un banco público brasilero financiaría la inversión en otros países mientras Brasil carece de ellas? ¿Cómo un gobierno con déficit dispone de recursos propios para prestar a terceros? ¿Por qué el 76% de estas inversiones en el exterior se concentra en tan solo 4 países? Estos y otros cuestionamientos fueron formulados contra las acciones de financiamiento de obras de infraestructura en el exterior, como puertos, carreteras, aeropuertos, plantas de generación de energía y obras de saneamiento básico, entre otras, por parte del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES).
El órgano público designado hasta ahora para realizar todas las investigaciones y las auditorías al BNDES es el Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU), una instancia administrativa que no está ligada a ningún poder, un órgano independiente encargado de juzgar el manejo de las cuentas de los administradores públicos y demás responsables del dinero, así como de los bienes y los valores públicos federales, y de las cuentas de cualquier persona que haya causado la pérdida, el extravío u otra irregularidad con respecto al erario público.
El objetivo de esta acción es investigar y responder las preguntas iniciales, que apuntaban a la existencia de fragilidades en el proceso de financiamiento y sus posibles causas como, por ejemplo, cuáles fueron los criterios tomados en cuenta para la concesión de las financiaciones, si existe concentración de recursos, si hay carencias en la evaluación de las externalidades, cómo se comprueban la exportación y la ejecución de los recursos, y cuáles son los procesos en el caso de los exportadores.
Las investigaciones se han concentrado principalmente en la “incompatibilidad” que existe entre el valor de los prestamos concedidos a las macro obras y el gasto realizado por el mismo banco en Brasil.
El TCU adelantó una extensa auditoria analizando 149 operaciones de financiamiento en la exportación de servicios de ingeniería y construcción de obras de infraestructura en África y América Latina con destino a entidades públicas extranjeras, que fueron concedidas entre los años 2005 y 2014, periodo que ha estado marcado por el principal escándalo de corrupción del gobierno del PT al comando de la presidente Dilma Rousseff, actualmente apartada de su cargo. Adicionalmente, tuvo ligar un proceso de fiscalización de todas las transacciones superiores a US$ 100 millones.
Desde entonces, nueve operaciones aprobadas y que aún no han sido contratadas fueron canceladas por vencimiento de términos. Entre las 140 operaciones restantes, aprobadas y contratadas, el importe de los préstamos concedidos por el BNDES asciende a US$ 14.44 millones (R$50 mil millones, aproximadamente). La cartera de operaciones con importadores incluye un gran número de hidroeléctricas, carreteras, puertos, aeropuertos, gasoductos, acueductos, ferrovías, metros, redes de transmisión de energía y redes de distribución de gas, entre otros proyectos.
Se sabe que el BNDES financiaba el 68% del total de las obras, y que de este porcentaje 19% se destinaba a contratar servicios y 49% para compra de maquinaria y equipos brasileros que serían transportados para ser usados en el exterior. Sin embargo, desde el punto de vista técnico el análisis de los proyectos refleja apenas una pequeña diferencia frente al porcentaje financiado por el BNDES, inclusive en el caso de obras con características tan diferentes como carreteras y oleoductos, en las cuales el criterio de evaluación para definir el porcentaje de uso de servicios y/o maquinaria parece casi inoperante.
La situación se agudiza al conocer que el origen de los recursos financieros objeto de la investigación corresponde a fondos provenientes del FAT (Fondo de Amparo al Trabajador), que se cree no fueron gastados en su totalidad en Brasil, y adicionalmente no fueron objeto de un análisis previo y adecuado al ser asignados, con el fin de minimizar los riesgos de no pago.
Para aprobar un financiamiento, el primer paso es evaluar el riesgo de la operación. Pero, según el TCU, esa evaluación no se lleva a cabo en el BNDES y sí en órganos diversos, ya que casi todos los proyectos tienen como garantía y/o minimizadores de riesgo el Seguro de Crédito a la Exportación (SCE), cuya responsabilidad recae en el Ministerio de Hacienda y nada tiene que ver con el BNDES. Con esas informaciones se inicia un nuevo proceso de fiscalización, esta vez sobre los procesos de financiamiento realizados fuera del BNDES, que incluye un análisis sobre la ecualización de las tasas de interés a través de los recursos del tesoro y otros subsidios que superan la competencia del BNDES.
El ministro Augusto Sherman Cavalcanti, del TCU, aseguró que es muy importante analizar de forma profunda y separada una a una las obras de financiamiento a la exportación de servicios. Para ello serán abiertas siete fiscalizaciones según el tipo de emprendimiento ([1] Obras viales; [2] Puertos, astilleros y acueductos; [3] Aeropuertos internacionales y hangares; [4] Hidroeléctricas y termoeléctricas; [5] Vivienda, edificaciones, saneamiento, infraestructura urbana y metro; [6] Gasoductos y siderúrgicas, y [7] Obras de riego y drenaje), con el fin de evaluar los porcentajes de los costos de los ítems exportados frente al valor total de cada obra.
En junio de este año, el TCU concedió una ampliación del plazo de 90 días para que el BNDES y otros órganos ligados a los ministerios de Hacienda y Relaciones Exteriores presenten los documentos necesarios para sustentar cada una de las operaciones investigadas.
Argumentos encontrados
En el inicio de las investigaciones el ex-presidente del BNDES, Luciano Coutinho, explicó las razones por las cuales la entidad realizaba este tipo de operaciones, argumentando que se trataba de un incentivo a la exportación de bienes y servicios de alto valor, en este caso los servicios de ingeniería. Así, descartaba la hipótesis de que se estaba ayudando de alguna forma a países específicos como Cuba o Venezuela, y en cambio daba a entender que estimulaba a las empresas brasileras para vender sus servicios en el exterior. Entre sus principales argumentos, señalaba que
Los contratistas brasileros recomendarían el uso de insumos nacionales, aumentando la demanda de bienes y servicios de amplios segmentos de la cadena productiva del país. Esto llevaría a un crecimiento económico a través de la expansión de la producción de las industrias, la contratación de mano de obra, etc.
La exportación de servicios de ingeniería lleva a las empresas a buscar mejoras en sus técnicas de producción, mejorando la productividad y el perfeccionamiento tecnológico.
La actividad generaría la captación de dólares y fortalecería la balanza de pagos brasilera, aumentando la seguridad del mercado frente a las crisis externas y los ataques especulativos con el Real.
Esta práctica no es exclusiva de Brasil, pues también es usada en países como China, España y Estados Unidos, entre otros, que utilizan bancos públicos para, a través de las financiaciones, abrir camino a las empresas nacionales. Adicionalmente, los valores destinados a esta modalidad de financiamiento no superarían el 2% del total de los préstamos, y los valores se destinarían a las empresas brasileras y no a los gobiernos extranjeros.
Sin embargo, pese a todas estas explicaciones, es importante señalar que si las operaciones del BNDES para financiar las inversiones en el extranjero se trataban de una simple operación de apoyo a la venta de servicios de ingeniería en los mercados extranjeros, y si los países beneficiarios de estas ventas serian seleccionados con base en criterios mundiales de mercado, la realidad muestra que al menos el 76% de los fondos para inversión fueron asignados a cuatro países: Angola (33%), Argentina (22%), Venezuela (14%) y Cuba (7%).
Esta alta concentración de las operaciones en países poco significativos para Brasil en términos de relaciones comerciales, supone todo lo contrario y eleva las sospechas de que se trataba de un asunto manejado con criterios de carácter más político que económico.
La era de la transparencia
Una de las principales críticas que se le hizo al BNDES durante el proceso de auditoría tiene que ver con el bloqueo en el acceso a las informaciones y las condiciones de financiamiento de las obras en el exterior y de las operaciones locales. Por este motivo, el Supremo Tribunal Federal —por exigencia del TCU— ordenó repasar todos los datos y las informaciones sobre las operaciones de la JBS, una de las mayores empresas brasileras de alimentos en el mundo. Por tal motivo, al abrir las cuentas en Junio de 2015 quedaron finalmente expuestas todas las operaciones y los contratos de exportación de servicios de ingeniería realizados por el banco y efectuados entre 2007 y 2015, que suman un total de US$11,9 billones e incluían el financiamiento de proyectos en Cuba y Angola.
Pese a la argumentación y las justificaciones del banco en el sentido de que su participación en la financiación de las exportaciones fue relativamente pequeña, y de que el desembolso en créditos a la exportación por un monto de R$10 mil millones en 2014 representó tan solo el 5% del desembolso total del banco en aquella época (R $188 mil millones), se comprobado que el 99% de los prestamos fue otorgado apenas a cinco grandes empresas: Odebretch (US$ 8,2 billones, incluyendo la subsidiaria en Cuba), Andrade Gutiérrez (US$ 2,6 billones), Queiroz Galvão (US$ 388 millones), OAS (US$ 354,2 millones), y Camargo y Corrêa (US$ 258,8 millones). Actualmente todas ellas están vinculadas a la Operación Lava Jato, que investiga la Policía Federal (PF) desde 2014, consistente en un esquema billonario de desvío y lavado de dineros que involucra a Petrobras, la mayor empresa estatal del país.
Se cree que estas empresas tuvieron un tipo de “tratamiento privilegiado” en la asignación de préstamos y financiaciones a la exportación de bienes y servicios para ejecutar obras por parte de constructoras brasileras en el extranjero, principalmente Odebrecht, que obtuvo el 82% del total de los préstamos otorgados por el BNDES.
Como argumento de defensa principal, Odebrecht alega que es la mayor empresa del sector de la construcción en América Latina, siendo la constructora brasilera que más tiempo ha actuado en el exterior desde 1979, con presencia en más de 21 países. No es difícil pensar por que está presente en la mayoría de las obras financiadas por el BNDES. Además, las financiaciones objeto de investigación representan solamente el 10% del ingreso de la empresa.
Actualmente Odebrecht continúa siendo investigada, pues se cree que Marcelo Odebrecht, expresidente de la empresa, fue la persona más beneficiada en el desfalco a Petrobras. Pero principalmente por el supuesto vínculo con el ex presidente Luiz Inácio Lula da Silva con negocios sospechosos a cambio de ventajas financieras indebidas, y la transferencia de dineros del Tesoro Nacional a la constructora. Todo esto, aprovechándose de la falta de control y supervisión del BNDES, y de la limitación de los órganos de control brasileros al no poder auditar el trabajo de Odebrecht en el extranjero, aunque supuestamente los recursos eran transferidos sin ningún tipo de licitación a las obras en el exterior.
El proceso de investigación en América Latina
Desde un comienzo los prestamos para los financiamientos de obras en el exterior no cayeron bien, principalmente para la oposición brasilera, que acusaba continuamente al gobierno del PT por usar los recursos nacionales para contratar trabajadores extranjeros, financiar dictadores, aportar dinero para campañas políticas, etc. A esto se sumó la fuerte concentración de los financiamientos otorgados en apenas cinco países de África, América Latina y el Caribe.
El TCU argumenta que nunca existió una auditoría real para saber si los recursos del financiamiento eran realmente empleados en estos proyectos, y apenas sí recibían informaciones de las propias empresas sobre el estado de las obras, sin ningún tipo de comprobación acerca de que las contrataciones de los servicios provenían de Brasil.
Ante esta concentración de las operaciones, el BNDES argumenta que sus financiamientos no internacionalizan ninguna empresa, pues la decisión y la elección del mercado preceden al contrato con el banco. La empresa tiene que ser capaz de establecerse en el extranjero y después el BNDES aparece como prestamista de su contratista.
Sin embargo, no en todos los mercados Brasil será capaz de ofrecer condiciones de financiamiento competitivo, como por ejemplo en Perú, Chile y Colombia, que tienen mercados de deuda privada que favorecen el crédito en moneda local. Adicionalmente, la demanda por el financiamiento del BNDES aumenta en países de mayor riesgo y que son dependientes de la deuda pública para ejecutar proyectos de infraestructura. La participación de la ingeniería y la construcción por parte de empresas brasileras en el exterior es de apenas 2,4% (16% en América Latina y 4% en África).
Entre 2007 y 2014, según informaciones publicadas en la página web del propio BNDES, fueron transferidos aproximadamente US$10,6 mil millones en préstamos para operaciones en África, principalmente en Angola (R$14 mil millones), y en América Latina, donde el mayor número de operaciones contratadas fueron realizadas con Venezuela (US$2.25 mil millones), República Dominicana (US$2,2 mil millones), Argentina (US$ 1.87 mil millones) y Cuba (US$847 millones), que corresponden a préstamos contraídos desde 2007. El monto representa casi el 90% de los $11.9 mil millones de dólares que suman los contratos de financiamiento realizados por el banco en esa modalidad de apoyo a la exportación.
Llama la atención el caso de Cuba por la obra del Puerto Mariel, realizada por Odebrecht. Fue desarrollada en 5 etapas con contratos celebrados entre 2009 y 2013 que totalizan US$ 682 millones. En cada una de las etapas se fijó la tasa de interés en dólares, que varió entre 4,44% y 6,91% anual.
Existen otros financiamientos menores contratados por el BNDES en Costa Rica, Guatemala y Ecuador. En este último caso, en el año 2007, después de la conclusión anticipada de una de las principales obras realizadas por Odebrecht, la Central Hidroeléctrica de San Francisco, el gobierno ecuatoriano cuestionó a la empresa brasilera por los defectos presentados en la planta. Por causa de esto la constructora fue expulsada del país, e incluso el presidente Correa amenazó al BNDES con el no pago de la obra por incumplimiento y “estafa”.
Existen más de 3.000 préstamos concedidos por el BNDES en el período 2009 a 2014, y después de iniciadas las investigaciones el banco ha tenido que abrir el sigilo de los datos sobre los financiamientos principalmente por la operación Lava Jato, que se encuentra aún en curso. A continuación se presentan las informaciones sobre algunas de las obras y los financiamientos del BNDES en América Latina:
PAIS OBRA VALOR DE LA OBRA FINANCIAMIENTO DEL BNDES EMPRESA RESPONSABLE
Argentina Exportación de 20 aviones US$ 595 millones N/D Embraer
Argentina Acueducto del Chaco N/D US$ 180 millones OAS
Argentina Soterramiento del Ferrocarril Sarmiento N/D US$ 1,5 billones Odebrecht
Bolivia Proyecto Hacia el Norte Rurrenabaque-El Chorro US$ 199 millones N/D Queiroz Galvão
Colombia Exportación de 127 Buses US$ 26,8 millones N/D San Marino
Cuba Puerto de Mariel US$ 957 millones US$ 682 millones Odebrecht
Ecuador Hidroeléctrico Manduriacu US$ 124,8 millones US$ 90 millones Odebrecht
Ecuador Hidroeléctrica de San Francisco US$ 243 millones N/D Odebrecht
Nicaragua Hidroeléctrica de Tumarín US$ 1,1 billón US$ 343 millones Queiroz Galvão
Panamá Metro Ciudad de Panamá US$ 1 billón N/D Odebrecht
Panamá Autopista Madden-Colón US$ 152,8 millones N/D Odebrecht
Perú Hidroeléctrica Chaglla US$ 1,2 billones US$ 320 millones Odebrecht
Perú Abastecimiento de agua en Lima – Proyecto Bayovar N/D N/D Andrade Gutierrez
Uruguay Renovación de la red de tuberías en Montevideo N/D N/D OAS
Venezuela Segundo puente del rio Orinoco US$ 1,2 billones US$ 300 millones Odebrecht
Venezuela Líneas del metro 3 y 4 de Caracas US$ 732 millones N/D Odebrecht
Fuente: Portal de la Transparencia, Gobierno Federal. Link.
Medidas futuras para la región
Con base en este panorama, y luego de la exposición de los datos y las informaciones de varias de las empresas vinculadas a los escándalos que llevaron al Brasil a vivir una de sus peores crisis políticas y económicas, el BNDES continúa en el camino de conciliar los ámbitos financiero y fiscal a través de su principal arma, la TRANSPARENCIA.
Por lo pronto, el banco deberá acatar las determinaciones del TCU:
Presentar un plan de trabajo para normalizar la efectiva comprobación de la producción en el país o por los brasileros, y de la subsecuente exportación de los servicios financiados, punto por punto. También debe presentar planes para la evaluación, antes de la firma del contrato de financiación, del costo/valor de los artículos a ser financiados como exportación de servicios de ingeniería; los medios para corroborar la fiabilidad de las declaraciones y los documentos presentados por las empresas que buscan esos recursos; criterios y condiciones de gobernabilidad y transparencia que deberán ser cumplidos y probados por las empresas licitantes; dar a conocer los beneficios de estas operaciones sobre la generación y el mantenimiento de puestos de trabajo para los brasileros en el país y en el extranjero, y otros factores externos.
Se recomendó que los auditores externos encargados del control de la financiación de la obra seleccionada sean contratados por el BNDES, con costos incluidos en la operación de crédito para que el banco pueda especificar mejor los elementos que van a ser auditados.
Se sugirió que el Banco estandarice la información sobre el motivo de la cancelación de los préstamos, y obtener de las empresas exportadoras explicación sobre los motivos y las razones reales de estas cancelaciones para sistematizar la información y mejorar la evaluación de la participación del Banco y de las condiciones de financiamiento en el ejercicio de las empresas brasileras en este segmento.
Con estas informaciones valiosas la región se prepara para conocer las nuevas directrices que seguirá el BNDES en apoyo a la inversión y el desarrollo de la misma. Sin embargo, se espera que se actúe de una manera más transparente, y seguramente conservadora, con reglas cada vez más claras, de acuerdo con las exigencias del TCU.
Todo esto permitirá enfrentar mejor el déficit económico y la crisis política que vive el país, que ya se ven reflejados en el reciente anuncio de su primera pérdida semestral desde 2003, principalmente por causa del aumento en el riesgo de incumplimiento del pago por parte de sus acreedores, como consecuencia de los gastos con provisiones tanto de la cartera de crédito y repases como de la cartera de participación social. Para esto el banco tuvo que prever posibles pérdidas futuras con respecto a dicha participación social en las empresas acreedoras. El resultado negativo era de esperarse, y el alto costo también, al estar en medio de uno de los procesos judiciales de corrupción más complejos que ha vivido el país.
Fuentes:
Portal da Transparência. Governo Federal. http://www.portaldatransparencia.gov.br/
O desempenho do BNDES. Comissão de Assuntos Econômicos Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional SENADO FEDERAL. 25 de Março de 2014
Funcionamento – TCU – Tribunal de Contas da União:
portal.tcu.gov.br/institucional/conheca-o-tcu/funcionamento/
Tribunal de Contas da União vê indícios de que BNDES favoreceu JBS em empréstimos
https://editorastilo.com.br/destaques/tribunal-de-contas-da-uni%C3%A3o-v%C3%AA-ind%C3%ADcios-de-que-bndes-favoreceu-jbs-em-empr%C3%A9stimos
BNDES registra prejuízo R$ 2,2 bilhões após 13 anos de lucro:
http://www.em.com.br/app/noticia/economia/2016/08/13/internas_economia,793666/bndes-no-vermelho.shtml
TCU pede novas auditorias sobre investimentos do BNDES no exterior. http://g1.globo.com/politica/blog/matheus-leitao/post/tcu-pede-novas-auditorias-sobre-investimentos-do-bndes-no-exterior.html
Empréstimo externo do BNDES é concentrado em cinco países
http://brazilianpharmasolutions.com.br/?noticias=emprestimo-externo-do-bndes-e-concentrado-em-cinco-paises
Faz sentido o BNDES financiar investimentos em infraestrutura em outros países?

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Conheça as obras mais caras financiadas pelo BNDES no exterior.
http://veja.abril.com.br/economia/conheca-as-obras-mais-caras-financiadas-pelo-bndes-no-exterior/
20 obras que o BNDES financiou em outros países

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A Bomba do BNDES está para estourar. 20 Obras e 3000 empréstimos a outros países
http://raymundopassos.jusbrasil.com.br/noticias/177552720/a-bomba-do-bndes-esta-para-estourar-20-obras-e-3000-emprestimos-a-outros-paises
BNDES emprestou US$ 11,9 bi para projetos de empreiteiras no exterior
http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,bndes-emprestou-us-11-9-bi-para-projetos-de-empreiteiras-no-exterior,1699298
BNDES emprestou R$50,5 bilhões para obras fora do país. Odebrecht ficou com 82% do total. http://www.imprensaviva.com/2016/06/bndes-emprestou-r-505-bilhoes-para.html
O BNDES na América Latina: Transparência e Acesso à Informação.
http://riosvivos.org.br/arquivos/site_noticias_1385842580.pdf
Contratos secretos entre o BNDES e Odebrecht que levarão Lula para a prisão.
http://cristalvox.com/contratos-secretos-entre-o-bndes-e-odebrecht-que-levarao-lula-para-a-prisao/
BNDES: divulgação de contratos mostra que Odebrecht ficou com 70% do crédito para obras no exterior. http://oglobo.globo.com/economia/bndes-divulgacao-de-contratos-mostra-que-odebrecht-ficou-com-70-do-credito-para-obras-no-exterior-16337705
TCU avalia operações do BNDES na América Latina e África.
http://portal.tcu.gov.br/imprensa/noticias/tcu-avalia-operacoes-do-bndes-na-america-latina-e-africa.htm
Financiamento do BNDES às obras no exterior é maior do que o feito no país. http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2016/06/1777284-financiamento-do-bndes-as-obras-no-exterior-e-maior-do-que-o-feito-no-pais.shtml
Operação Lava Jato. http://arte.folha.uol.com.br/poder/operacao-lava-jato/
Governo de Temer investiga financiamento a porto em Cuba. http://oglobo.globo.com/brasil/governo-temer-investiga-financiamento-porto-em-cuba-19679862
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