El Estado alienta la violación de derechos laborales

Bruno Rojas Callejas, Investigador del CEDLA

Con seguridad que usted, amigo lector, vio en la autopista La Paz – El Alto o en otras rutas del país, personas encargadas del cobro de peaje a los automóviles en cabinas dispuestas para ello o, simplemente en puestos improvisados sobre la carretera. Estas personas fueron contratadas a través de convocatorias públicas por Vías Bolivia, una nueva entidad estatal creada el año 2006 en el marco de las políticas de nacionalización del gobierno de Evo Morales. Lo llamativo del caso, es que estas personas no son contratadas como trabajadores sujetos a una relación laboral o como funcionarios públicos, sino como “Consultores” en el marco de contratos administrativos.

Bajo esta figura civil, los contratados no son sujeto de derechos laborales, ni reconocidos como “funcionarios públicos” en el marco del Estatuto del Funcionario Público que es la norma que regula el empleo estatal, al contrario, son tratados como profesionales independientes prestadores de servicios. ¿Por qué son contratados como consultores independientes, cuando en el desempeño de sus funciones como recaudadores, las relaciones que mantienen son de absoluta subordinación, dependencia y de trabajo por cuenta ajena en favor de la empresa, características típicas de una relación laboral reconocidas plenamente por el D. S. 28699 (01/05/06)? ¿Acaso los consultores no tienen sus propios horarios y su propia dinámica con tal de cumplir con el producto o servicio encargado? Lo cierto es que, en Vías Bolivia, una empresa estatal abanderada del actual gobierno, las contrataciones no están basadas en normas claras, los derechos laborales no cuentan y los empleos generados son absolutamente precarios y desprotegidos.

Conozcamos los detalles de este caso.

Un poco de historia

Vías Bolivia, Administradora de Rodaje y Pesaje, fue creada por el D.S. 28948 de 26 de noviembre de 2006 como “una entidad pública descentralizada” bajo la tuición de la Administradora Boliviana de Carreteras, ABC, con el objetivo de “administrar directamente los peajes, pesajes, control de pesos y dimensiones de la Red Vial Fundamental de carreteras, en el marco de lo establecido en el Parágrafo IV del Artículo 2 de la Ley No 3507 de 27 de octubre de 2006…” que determina la creación de la ABC (Art. 1, I). El mismo decreto establece que esta entidad está sujeta a la Ley Nº 1178 de Administración y Control Gubernamentales, más conocida como Ley SAFCO, promulgada el 20 de julio de 1990, la Ley de Cargas Nº 1769 y a la Ley Nº 2027 de 27 de octubre de 1999 que crea el Estatuto del Funcionario Público y a disposiciones conexas (Art. 1, II).

Anteriormente, el cobro de peajes, pesajes y otros estaba en manos de dos empresas privadas, TOLL S.A. en el occidente y Cono Sur en el oriente del país, bajo contratos de concesión otorgados por el ex Servicio Nacional de Caminos. Como parte de su política de nacionalización, el gobierno se propuso recuperar para el Estado la actividad del cobro de peajes y tareas anexas, creando Vías Bolivia.

Esta nueva empresa estatal cuenta con nueve regionales en los nueve departamentos del país, cada una con un director regional, un personal básico y un número pequeño de supervisores. En total cuenta con 128 retenes de control de peaje en todo el país, la mayor parte concentrados en el eje central (La Paz, Cochabamba y Santa Cruz) con 80 puestos de cobro.

Esta entidad pública opera económicamente con el 17% del total de la recaudación bruta del cobro del peaje, pesaje, control de pesos y dimensiones de la Red Vial Fundamental, pasando el restante 83% a una Cuenta Nacional de Carreteras para los trabajos de conservación de los caminos que comprenden la Red Vial Fundamental. Según reportes de la empresa, a mayo de 2009, las recaudaciones logradas superaron los 21 millones de bolivianos, generando recursos significativos para el Estado. Lo que ocultan estos informes, es que detrás de estos logros se encuentran alrededor de 600 recaudadores contratados en calidad de consultores que trabajan en distintos puntos del país en condiciones absolutamente inadecuadas y riesgosas.

Desviando el camino

Entre las atribuciones y funciones principales de Vías Bolivia figuran la de “cobrar directamente los recursos del peaje, pesaje y control de pesos y dimensiones de la Red Vial Fundamental, los cuales forman parte de la Cuenta Nacional de Carreteras” y “cobrar las multas generadas por infracción a la Ley de Cargas e ingresos por permisos especiales” (Art. 6, inc. c y d, del D. S. 28948).

Una primera constatación es que estas funciones centrales asignadas a Vías Bolivia, son efectuadas con la contratación de personas en calidad de consultores encargados de la recaudación de los recursos generados en la Red Vial Fundamental, en lugar de contar con una planta de trabajadores o funcionarios estables que permitan cumplir con las funciones principales mencionadas que son la razón de ser de la entidad. ¿Cuál es el propósito de contar con “consultores” y no, con trabajadores estables? ¿La búsqueda de eficiencia? ¿La lucha contra la corrupción? La respuesta apunta a que la empresa busca liberarse del pago de beneficios sociales y del reconocimiento de derechos laborales. En otras palabras, contratar a un consultor es más barato que contratar a un trabajador bajo las normas laborales vigentes que implican el reconocimiento de derechos laborales.

En la visión de la empresa se menciona que busca constituirse en una “entidad pública modelo de transparencia, eficiencia y eficacia, orientada a la satisfacción de los usuarios de la Red Vial Fundamental”, un modelo que, en realidad, comprende una forma de organización del trabajo basada en una explotación desmedida de fuerza de trabajo y en el desconocimiento de derechos fundamentales de los trabajadores, vigentes actualmente en la nueva Constitución.

Trabajadores como “consultores”

Revisando los contratos suscritos en los años 2007 y 2008, encontramos que los mismos están sustentados en varias normas legales vigentes que aluden a las atribuciones de la empresa como empleadora y en ninguna norma laboral o protectiva que ampare los derechos de los contratados, bajo el argumento legal que como “personal eventual” no estarían comprendidos en el Estatuto del Funcionario Público que es la disposición que regula las relaciones laborales de los empleados públicos con el Estado.

Las normas en las que se apoyaron los contratos suscritos por Vías Bolivia el año 2007 son el D.S. Nº 27328 referido a los Procesos de contratación de Bienes, Obras, Servicios Generales y Servicios de Consultoría, el D.S. 26115 relacionado a las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal y la Ley 1178 conocida como Ley SAFCO. A excepción de esta última ley, los contratos correspondientes al año 2008 se apoyan en otra disposición legal cual es el D.S. 29190 promulgado el 11 de julio de 2007, dejando la duda sobre cual finalmente es la norma que respalda estos contratos. Más allá de estos vericuetos legales, lo que importa destacar es que los contratos suscritos por Vías Bolivia se apoyan en normas que justifican la contratación de consultores individuales permitiendo la creación de fuentes de empleo sin ningún tipo de protección social.

Los contratos reconocen explícitamente a las personas contratadas en calidad de recaudadores como Consultores bajo la modalidad de “Contratos administrativos”, es decir, contratos sujetos a la Ley SAFCO y sus disposiciones anexas que regulan y sancionan, entre otras cosas, la contratación de servicios de consultoría. Son contratos a plazo fijo que pueden ser ampliados con un adendum como también rescindidos en caso de incumplimiento u otras faltas especificadas en los mismos. Sin embargo, las obligaciones mencionadas en los contratos que, están a tono con lo que pasa en la realidad, recuerdan a aquellas especificadas en un contrato de tipo laboral, como el pago de una remuneración mensual (monto global dividido entre la cantidad de meses de contrato) y la dedicación exclusiva al trabajo asignado, cuando se sabe que un consultor como tal no tiene este grado de subordinación con la persona natural o jurídica que lo contrate.

En los contratos se estipula que los Consultores deben presentar facturas por la remuneración mensual recibida (1.700 bolivianos), por lo que son obligados a presentar el formulario 610 que corresponde a consultores del sector público. Estos elementos ocultan que, los llamados consultores se desenvuelven simple y llanamente como trabajadores dependientes, sometidos a un régimen de trabajo de sobreexplotación laboral. En otras palabras, formalmente son calificados como consultores, pero en la práctica, son tratados como trabajadores dependientes sujetos a una remuneración fija y a horarios formales generando considerables sumas de dinero a favor del Estado, a cambio de poco.

Condiciones lamentables de trabajo

La figura de los recaudadores como consultores es manejada por Vías Bolivia como una “licencia” para imponer un régimen de trabajo de sobreexplotación y abusos laborales. No otra cosa podría manifestarse conociendo las condiciones en las que trabajan estas personas.

De acuerdo a la información recabada, si bien, en general, los recaudadores cumplen jornadas laborales (turnos) de 8 horas (en un puesto de Santa Cruz son 12 horas), están impedidos directa o indirectamente de dejar el retén de cobro de peaje por el lapso de 24 horas durante 20 días que dura el “destino asignado” en una región determinada del país. Esto sencillamente significa un absoluto abuso laboral que recuerda tiempos oscuros del capitalismo salvaje donde el obrero cumplía largas y agotadoras jornadas de trabajo.

La remuneración mensual que perciben es de 1.700 bolivianos según se establece en el contrato, monto que incluye los gastos de transporte, alojamiento y alimentación en los diferentes destinos obligados que deben cubrir en todo el país. Muchas veces, los destinos corresponden a lugares alejados del territorio nacional donde el costo de pasajes y estadía son más elevados.

¿Cuánto ganan realmente los recaudadores?

Descontando los gastos mencionados, un monto inferior al Salario Mínimo Nacional (Bs. 647) que no alcanza para cubrir las necesidades del trabajador y de su familia.
Pese a algunos casos de accidentes sufridos por los recaudadores en los lugares de trabajo y que fueron reportados a los supervisores y a las direcciones regionales, carecen de un seguro de vida y protección contra accidentes y de toda medida que resguarde la seguridad física de estos trabajadores. No cuentan con ropa de trabajo adecuada para el tipo de trabajo asignado (sólo una chamarra y una gorra), ni con un seguro médico para la atención de contingencias de salud. En muchos puestos de cobro de peaje, especialmente en zonas rurales, no existen casetas adecuadas para cumplir con el trabajo, con todo el riesgo que esto implica. En algunos casos, los recaudadores fueron objeto de agresiones y amenazas por parte de habitantes de zonas rurales, aduciendo que el cobro de peaje era ilegal considerando que los caminos fueron construidos por ellos (caminos vecinales) y no por la Administradora Boliviana de Caminos (ABC). Ninguno de estos hechos motivó acción alguna de protección por parte de Vías Bolivia, dejando indefensos a los trabajadores.

La empresa impone a los trabajadores el cumplimiento de una meta mensual consistente en la recaudación de un monto determinado según la ubicación geográfica de los puestos de cobro de peaje. Por ejemplo, en la caseta ubicada en la Autopista La Paz – El Alto, por el tiempo de 8 horas diarias deben entregar la suma de 3.000 bolivianos; en Guanay, 1.332 bolivianos y en Achica arriba (carretera La Paz – Oruro), entre 12.000 y 14.000 bolivianos por día.

Estas metas que recuerdan aquellas fijadas en una empresa privada para con sus trabajadores, generan presiones e imposiciones que se traducen en un incremento del nivel de explotación de los recaudadores.
Lo paradójico del caso es que en TOLL S.A., la empresa privada que anteriormente realizaba el cobro en la Red vial La Paz – Oruro, los recaudadores estaban amparados por la Ley General del Trabajo. Si bien percibían un salario menor (800 bolivianos), contaban con seguro médico cubierto por la Caja Petrolera, aportaban al sistema de pensiones, un pago de indemnización por muerte y otros derechos establecidos por la legislación laboral. Hoy, con Vías Bolivia, una empresa estatal bajo el marco de la política de nacionalización del gobierno de Evo Morales, hubo un gran retroceso en la creación de empleos dignos y protegidos tal como lo establece la nueva Constitución (“toda persona tiene derecho al trabajo digno…”, Art. 46. I). ¿Por qué este cambio tan adverso para los trabajadores? ¿Es más importante lograr mayores recaudaciones para el fisco que la dignidad y los derechos de los trabajadores bolivianos?

La desgracia de ser consultor

Todo lo analizado hasta aquí permite llegar a algunas dramáticas conclusiones: El Estado bajo la actual administración gubernamental reproduce y legitima formas de contrato como los suscritos por Vías Bolivia bajo el denominativo de Contratos administrativos, que atentan contra el derecho al trabajo, los derechos laborales y los derechos básicos de los ciudadanos bolivianos que tienen la desgracia de ser contratados como consultores. Asimismo, el gobierno actual mantiene normas como el Estatuto del Funcionario Público, crea otras disposiciones adicionales que permiten la contratación de servicios de consultoría de manera indiscriminada, ocultando la existencia de relaciones laborales e incumple con la actual Constitución Política del Estado que entre otras cosas señala que, “Las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio” (Art. 48. I). Por último, revela que la política de nacionalización de empresas de este gobierno no significa la creación de empleos dignos para “vivir bien”, sino, la generación de fuentes de trabajo desprotegidos y sin derechos.

(Una primera versión de este documento fue difundido en el sitio web del OBESS del CEDLA, junio de 2009)

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