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Adital.com.br • El nuevo extractivismo del siglo 21: Diez tesis urgentes sobre el extractivismo bajo el progresismo sudamericano actual (I)

El llamado extractivismo, que incluye la explotación minera y petrolera, tiene una larga historia en América Latina. A partir de esas actividades se han nutrido las corrientes exportadoras, desempeñaron papeles claves en las economías nacionales, pero también han estado en el centro de fuertes polémicas por sus impactos económicos, sociales y ambientales.

Un hecho notable es que a pesar de todos esos debates, y de la creciente evidencia de su limitada contribución a un genuino desarrollo nacional, el extractivismo goza de buena salud. Las exportaciones de minerales y petróleo mantienen un ritmo creciente, y los gobiernos insisten en concebirlas como los motores del crecimiento económico. Es todavía más llamativo que esto se repite en los gobiernos progresistas y de izquierda. En efecto, varios de ellos son activos promotores del extractivismo, y lo hacen de las más diversas maneras, desde reformas normativas a subsidios financieros.

En el presente texto se examinan los estilos de extractivismo promovidos por los gobiernos progresistas, ofreciendo una serie de tesis sobre sus características más relevantes, y los desafíos que esto representa, en especial para los movimientos sociales. Estas tesis tienen además un sentido de urgencia, en tanto persisten los impactos negativos del extractivismo, y por lo tanto la elaboración de respuestas y alternativas requiere una mejor comprensión de los actuales procesos en marcha.

Se postula que existe un neo-extractivismo progresista, ya que se observan algunas diferencias, que en ciertos casos son sustanciales, con las prácticas realizadas en otros países y las que tenían lugar en el pasado. Bajo este nuevo extractivismo se mantiene un estilo de desarrollo basado en la apropiación de la Naturaleza, que alimenta un entramado productivo escasamente diversificado y muy dependiente de una inserción internacional como proveedores de materias primas, y que si bien el Estado juega un papel más activo, y logra una mayor legitimación por medio de la redistribución de algunos de los excedentes generados por ese extractivismo, de todos modos se repiten los impactos sociales y ambientales negativos. Se utiliza el rótulo de extractivismo en sentido amplio para las actividades que remueven grandes volúmenes de recursos naturales, no son procesados (o lo son limitadamente), y pasan a ser exportados.

El nuevo contexto político sudamericano

Hasta no hace mucho tiempo atrás, el discurso de la izquierda tradicional siempre cuestionó los estilos de desarrollo convencionales, y con ellos el extractivismo. Se criticaba la dependencia exportadora, el papel de las economías de enclave, las condiciones laborales, el enorme poder de las empresas extranjeras, la mínima presencia estatal o la débil tributación. Esa prédica apuntaba a los sectores extractivos típicos, como la minería y el petróleo. Se reclamaba desandar las reformas neoliberales, romper con esa dependencia, diversificar la producción, industrializar las materias primas, y así sucesivamente. En muchos casos, los actores políticos se unían con grupos sociales en esas mismas demandas. Por lo tanto, desde diversos ámbitos se asumió que una vez que los grupos políticos de la nueva izquierda lograran ocupar los gobiernos nacionales promoverían cambios sustanciales en los sectores extractivistas.

Esos grupos han logrado conquistar los gobiernos en los últimos años. Sucesivas victorias electorales de partidos, coaliciones o agrupamientos que se definen como progresistas, izquierda o nueva izquierda. Estos nuevos gobiernos están presentes en siete países: Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner en Argentina, Evo Morales en Bolivia, Rafael Correa en Ecuador, Luis Inacio Lula da Silva en Brasil, Tabaré Vázquez en Uruguay, Hugo Chávez en Venezuela; es corriente sumar a este grupo a Michele Bachelet de Chile, mientras que Fernando Lugo en Paraguay todavía se encuentra en una etapa inicial de su administración. Permanecen bajo gobiernos conservadores o de derecha, Perú (Alan García) y Colombia (Alvaro Uribe). Por lo tanto, aproximadamente el 80% de la población y poco más de tres cuartos de la superficie sudamericana, se encuentra bajo gobiernos progresistas.

Estos gobiernos son muy distintos entre sí, e incluso existen diversidades notables al interior de cada uno de ellos. Pero más allá de ellas, comparten su crítica al reduccionismo de mercado, despliegan otro activismo estatal, y postulan la lucha contra la pobreza como una de sus tareas prioritarias.

El extractivismo contemporáneo

A pesar del cambio sustancial que representa la llegada del progresismo, en todos los países se mantienen las prácticas extractivistas clásicas, e incluso se ha intentado profundizarlos. El caso pionero tuvo lugar en Chile, donde a la salida de la dictadura militar, los sucesivos gobiernos de la Concertación por la Democracia mantuvieron la arquitectura básica del sector minero, alentaron su ampliación a partir de emprendimientos privados, y los intentos de diversificación productiva no han tenido mucho éxito (véase por ejemplo Folchi, 2003).

Por lo tanto, se presenta como primera tesis que a pesar de los profundos cambios políticos continentales hacia la izquierda, los sectores extractivistas mantienen su importancia y son uno de los pilares de las estrategias de desarrollo actuales, en todos los países, desde la Venezuela de Hugo Chávez al moderado Lula da Silva en Brasil (Tabla 1).

Podría sostenerse que esto es parte de una «inercia» que proviene de las anteriores administraciones, y que resulta iluso desandar ese camino. Esta posición no cuenta con evidencia empírica, ya que los gobiernos progresistas no han intentado una reconstrucción del extractivismo clásico, sino que lo mantienen. Por ejemplo, los nuevos gobiernos de Brasil y Venezuela favorecen aún más la exploración y explotación de hidrocarburos, y en Bolivia se tomaron medidas en ese sentido, aunque sus resultados son contradictorios.

Pero en un hecho destacable, estos gobiernos también promueven nuevos sectores extractivos: este es el caso con la minería bajo la administración Correa en Ecuador, el apoyo de una nueva minería del hierro y litio en Bolivia, el fuerte protagonismo estatal en promover el crecimiento minero en Brasil y Argentina, mientras que la izquierda uruguaya se aventura en la prospección petrolera en su costa.

Bajo Lula da Silva, Brasil se está convirtiendo en una potencia minera: se estima que al año 2013, este país duplicará la producción de aluminio, y triplicará la de cobre, poniendo en marcha nuevas minas y procesadoras (USGS, 2008). Al inicio de la administración del Partido de los Trabajadores y sus aliados, en 2003, la producción de cobre fue de 264 millones ton, y creció a 370 millones ton en 2008; IBRAM, 2009); las exportaciones provenientes de minas y canteras que superaban los 6 mil millones de dólares en 2003, treparon a más de 21 mil millones de dólares en 2007 (CEPAL, 2009). Argentina, bajo los gobiernos Kirchner, sigue el mismo camino, promocionando activamente la minería, especialmente en la zona andina, incluyendo la reciente aprobación del megaemprendimiento de Pascua Lama compartido con Chile, apuntando a ser el segundo productor de oro continental.

También se debe señalar que, especialmente en Argentina, Brasil y Uruguay, se ha alentado un cambio sustancial en la agricultura orientándola a monocultivos de exportación. Estas nuevas prácticas representan un extractivismo agrícola. Se la observa especialmente en el cultivo de soja, basado en variedades transgénicas, alto uso de maquinarias, herbicidas químicos, escaso o nulo procesamiento, y exportación como commodity. Son prácticas que se han expandido y reforzado con el beneplácito, e incluso apoyo, de las administraciones Kirchner, Lula da Silva y Vázquez. Otro tanto sucede con los monocultivos forestales, que cubren amplias superficies, y están volcados a elaborar pasta de celulosa.

En paralelo al gran peso de los sectores extractivos en las exportaciones y la economía nacional, buena parte de esos mismos países enfrentan bajos niveles de desarrollo humano, alta incidencia de la pobreza y limitaciones en el acceso a la alimentación, como sucede en Bolivia o Ecuador.

Tabla 1. Exportaciones de bienes primarios, hidrocarburos y minerales en las principales economías extractivistas sudamericanas. Porcentajes sobre las exportaciones totales. Datos de CEPAL (2009).

PAIS

Productos primarios / exportaciones total

Hidrocarburos / exportaciones totales

Minerales y derivados / exportaciones totales
Venezuela

92.7

89.7

0.4

Bolivia

91.9

46.1

24.8

Ecuador

91.3

59.2

Chile

89.6

1.2

60.7

Perú

87.4

7.8

55.1

Colombia

60.8

24.3

19.4

Brasil

51.7

10.0

6.6

Un extractivismo de nuevo tipo

El extractivismo actual no es idéntico al que se observaba bajo gobiernos conservadores, y los gobiernos progresistas introdujeron diversos cambios. Por ejemplo, el gobierno del MAS en Bolivia, desembocó en cambios en la imposición tributaria y regalías de las empresas, renegociación de los contratos, y un Estado que pasa a constituirse en un actor clave frente a esos sectores. Algo similar ocurre en distintos sectores en todos los países, donde se debe reconocer que el protagonismo y las medidas tomadas sobre los sectores extractivos han cambiado.

Por lo tanto, la segunda tesis sostiene que bajo los gobiernos progresistas se está generando un nuevo estilo de extractivismo de cuño progresista. Es importante reconocer este hecho para evitar caer en dos extremos opuestos que impiden un análisis adecuado. Por un lado, no puede sostenerse que los gobiernos de izquierda nada han hecho, y que los regímenes de manejo de sectores como la minería o petróleo son iguales a aquellos de las décadas de 1980 o 1990. Pero por otro lado, tampoco puede defenderse una postura ilusionada en que estos nuevos gobiernos han modificado sustancialmente ese sector, y que están resolviendo sus impactos sociales y ambientales, bajo una transición a otro estilo de desarrollo que no depende de las exportaciones de materias primas como cobre o petróleo.

Si se acepta esta situación, la cuestión clave es caracterizar de la mejor manera posible los atributos de este neo-extractivismo progresista. Esta es una tarea urgente, tanto desde el punto de vista del nuevo papel del Estado en esos sectores y sus implicancias político – partidarias, como desde el punto de vista de la sociedad civil.

El papel del Estado

El extractivismo convencional, y en especial aquel de las décadas de 1980 y 1990, se caracterizaba por el acotado papel del Estado, transfiriendo al mercado la marcha de los emprendimientos y las interacciones entre sus actores. Las empresas mineras o petroleras disfrutaban de la liberalización de flujos de capital (tanto la recepción de inversiones, como la toma de ganancias), flexibilización o reducción de las regulaciones laborales, ambientales y territoriales. Como consecuencia, en especial las corporaciones transnacionales, se expandieron en estos países.

Bajo aquel Estado mínimo, se concedían licencias o títulos para acceder a un recurso, y esas decisiones respondían a varios factores, que iban desde el acceso a parte de la renta que se generaría, a lograr apoyo político, o casos de simple corrupción. Por lo tanto, las reglas de acceso y concesión eran opacas, su aplicación era discrecional, y eran parte de una red de favores político-empresariales.

En el neo-extractivismo, el Estado es mucho más activo, con reglas más claras (independientemente si éstas sean buenas o no), y no necesariamente orientado a servir a «amigos» del poder político. En algunos casos, los nuevos gobiernos renegociaron los contratos, elevaron las regalías y tributos, y potenciaron el papel de sus empresas estatales. Posiblemente sea en Bolivia donde tuvieron lugar cambios sustanciales, ya que la administración Evo Morales en 2006 impuso la renegociación de contratos con las empresas petroleras, elevó las regalías y tributaciones al 50%, e intentó potenciar la petrolera estatal YPFB. En Venezuela, la administración Chávez ha desandado muchas medidas privatizadoras de los gobiernos anteriores, incluyendo la imposición de una propiedad mayoritaria de PDVSA (la petrolera estatal) en los emprendimientos con privados, y mayor vinculación con empresas estatales de otros países (como China, India o Rusia). En Ecuador se sigue la misma línea, y por ejemplo, el gobierno Correa ha ajustado la imposición tributaria y se ha volcado a nuevos contratos petroleros. En Brasil se discute una nueva reglamentación para el sector, con la creación de una agencia estatal de nuevo tipo sobre los recursos petroleros.

Por lo tanto, se presenta como tercera tesis un papel más activo del Estado, con intervenciones tanto directas como indirectas, sobre los sectores extractivos.

Esta marcha tiene diferencias entre países, donde es más acentuada por ejemplo en Venezuela y Bolivia, y menor en Chile o Brasil; en unos casos es muy directa, incluyendo las empresas estatales, y en otros, se expresa por medio de apoyos y subsidios (por ejemplo en Brasil, bajo las acciones del banco estatal de desarrollo BNDES).

Inserción internacional, comercio mundial y flujo de capitales

Los actuales gobiernos progresistas presentan como uno de sus éxitos las exportaciones de materias primas, y apuestan a aumentarlas, y se buscan inversiones extranjeras para promoverlas. Estos dos factores, exportaciones e inversiones, se han convertido en los pilares claves de las estrategias económicas del progresismo.

Mientras que el viejo extractivismo apuntaba a las «exportaciones» o el «mercado mundial», los gobiernos progresistas reemplazaron aquel discurso por uno que apunta a la «globalización» y la «competitividad». El cambio no es menor, ya que el uso contemporáneo del concepto de «globalización» encierra un conjunto más amplio y complejo de ideas, que incluyen tanto aspectos comerciales clásicos (como las exportaciones), como las nuevas reglas sobre los flujos de capital, la ampliación del concepto de mercadería, la extensión de los derechos de propiedad, compras gubernamentales, etc. Además, todo esto se expresa bajo una institucionalidad comercial global más densa que en el pasado, que descansa sobre todo en la Organización Mundial de Comercio (OMC), y los acuerdos comerciales internacionales.

Por lo tanto, los gobiernos progresistas aceptan esa nueva institucionalidad comercial global y se mueven bajo sus reglas. A su vez, esto significa aceptar un papel subordinado en los mercados globales, donde las naciones sudamericanas son tomadoras de precio, dependen fuertemente de los intermediarios y brokers comerciales internacionales, y sus decisiones domésticas quedan acotadas a las oportunidades comerciales. En efecto, los cambios en los precios internacionales o las oportunidades de exportación, pasan a desempeñar papeles claves en las decisiones productivas nacionales.

Esta subordinación comercial implica aceptar las reglas de liberalización del capital, y en la práctica desemboca en una sorda competencia entre los países sudamericanos en atraer inversión extranjera. Podría plantearse que los gobiernos progresistas no tienen otra opción que aceptar estas reglas globales comerciales y financieras. En parte es cierto que una ruptura abrupta y total con ese entramado sería altamente costosa, y posiblemente inviable. Pero también es cierto que existen muchos mayores márgenes de maniobra (como lo demuestra la desvinculación del FMI llevada delante de distinta manera por Argentina, Brasil, Uruguay y Venezuela; o los intentos ecuatorianos y venezolanos por otras arquitecturas financieras).

No debe olvidarse que la transición desde relaciones comerciales internacionales amparadas solamente en un tratado multilateral (el acuerdo general sobre comercio y aranceles, GATT), a una institucionalidad formal (OMC) y sus varios acuerdos (GATT, y los acuerdos sobre servicios y propiedad intelectual), tuvo lugar a principios de la década de 1990, bajo los anteriores gobiernos latinoamericanos. Pero no todas las nuevas administraciones progresistas no han cuestionado esta arquitectura comercial, y por el contrario, varios de ellos la han acentuado, incluyendo reclamos de una mayor liberalización comercial global (donde los ejemplos más claros son Argentina y Brasil).

Es impactante advertir que en el pasado los gobiernos sudamericanos apoyaban también otras instituciones internacionales que buscaban caminos alternativos para el comercio global. Desde 1965 a los inicios de la década de 1990, se creó y apoyó la UNCTAD (Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo), para promover el comercio sur-sur, contribuir a mejorar los términos de intercambio frente a los países industrializados, y generar otras regulaciones comerciales. A su vez, desde la UNCTAD se fundó el Fondo Común para los Commodities (CFC – Common Fund for Commodities), que entró en vigor en 1989, cubriendo varios productos agropecuarios y mineros, apuntando a desarrollar nuevos mercados y aliviar la pobreza. A su vez, la UNCTAD y el CFC crearon los llamados Organismos Internacionales en Bienes Primarios (ICBs – Internacional Commodity Bodies), con la finalidad de regular los mercados y el comercio global, entre otros aspectos. Entre ellos varios abordan productos de los sectores extractivos: ICSG (Internacional Copper Study Group), sobre el cobre; ILZSG (Internacional Lead and Zinc Study Group), sobre plomo y zinc; y el INSG (Internacional Nickel Study Group) sobre el níquel.

Esta situación deja en claro que los gobiernos progresistas disponían de varias alternativas de institucionalidad global y comercial a las cuales apelar. Por ejemplo, revitalizar el papel de la UNCTAD frente a la OMC, o inyectar nueva energía en los ICBs. Lo impactante es que esto no ha sucedido. Por el contrario, por ejemplo la administración Lula da Silva, de la mano de un activo canciller, Celso Amorim, ha terminado fortaleciendo el papel de la OMC (desde promover su propio candidato a su dirección, a las más recientes declaraciones a favor de una reactivación de la Ronda de Doha).

Estos aspectos permiten presentar como cuarta tesis que el neo-extractivismo es funcional a la globalización comercial – financiera y mantiene la inserción internacional subordinada de América del Sur.

Entretanto, avanza el extractivismo exportador, tanto de productos clásicos provenientes de la minería y petróleo, como los de nuevo tipo desde la agricultura y forestación. Por ejemplo, las exportaciones provenientes de mineras y canteras de los países del MERCOSUR ampliado (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay), pasó del orden de los 20 mil millones de dólares en 2004, a más de 46 mil millones en 2007 (CEPAL, 2009).

El caso de Argentina es ilustrativo. Entre 2003 y 2006, bajo la presidencia de Néstor Kirchner, el número acumulado de proyectos mineros creció por encima del 800%, y las inversiones acumuladas aumentaron un 490% (Gutman, 2007). Se mantuvieron las muy favorables normas mineras provenientes de años anteriores, tales como regalías que apenas llegan al 3%, exoneraciones de aranceles y otras garantías ventajosas, libre transferencia de las ganancias, débiles controles, etc. (Gutman, 2007).

Figura 1. Ganancias remesadas al exterior desde Chile por empresas extranjeras. Millones de dólares; se indican el inicio de la gestión de R. Lagos y M. Bachelet. Basado en datos del Banco Central de Chile, reproducido de «Por una opción progresista y ciudadana», Santiago de Chile.

El flujo de capitales también ha aumentado. Por ejemplo, en Chile las ganancias remesadas al exterior por las empresas extranjeras pasaron de 4 438 millones dólares al inicio del gobierno de R. Lagos, a más de 13 mil millones al finalizar su mandato, y de allí volvieron a crecer bajo Michele Bachelet a más de 25 mil millones de dólares (véase Fig. 1). En forma análoga, en Brasil, las empresas mineras disfrutan de exoneraciones tributarias (no pagan el Impuesto Circulación de Mercaderías), y los royalties y valores de la Contribución Financiera por la Exploración Minera que llegan a los municipios son bajos (1 a 3 % de la facturación líquida), donde también los cálculos los hacen las propias empresas (dos Reis Pereira, 2009).

Desterritorialización y fragmentación territorial

El avance de la explotación minera, petrolera o los monocultivos de exportación desencadena profundos impactos territoriales. En muchos casos representan la llegada de contingentes de operarios y técnicos, y sus equipos, a áreas remotas; algunas de ellas están habitadas por comunidades rurales o pueblos indígenas. Se generan enclaves productivos que están conectados por corredores de transporte o de energía con otras zonas del país, y orientados hacia los puertos de exportación. Sus actividades son resguardadas en muchos casos por el propio Estado, incluso por medio de protección policial o militar.

Muchos de esos enclaves son un ingrediente más en un proceso de fragmentación geográfica, especialmente en las zonas andinas y amazónicas. Mientras que en ellos se expresa fuerte presencia estatal, están rodeados de amplias regiones «desterritorializadas», donde el Estado no logra asegurar su presencia en forma adecuada y homogénea, observándose limitaciones por ejemplo en la cobertura de los derechos ciudadanos, los servicios de salud o la aplicación de la justicia. Es un Estado débil o ausente en muchas de esas áreas, pero activo y presente en apoyar y proteger actividades extractivas en unos pocos sitios.

Los enclaves extractivos desencadenan muchas tensiones y contradicciones. En unos casos, los gobiernos asignan bloques de exploración y explotación que ignoran los territorios preexistentes, reconocidos por pueblos indígenas o comunidades campesinas. En otros casos, esos enclaves significan la apertura de zonas remotas o el avance de la frontera agropecuaria, y junto con ella, el ingreso de cazadores furtivos, tala ilegal del bosque, narcotráfico, o contrabando, por lo cual las condiciones de seguridad se deterioran y la violencia aumenta. A su vez, los enclaves extractivos requieren redes de conectividad que permitan la entrada de insumos y equipamientos, y la salida de los productos exportables, lo que a su vez desencadena otros impactos. En algunos grandes emprendimientos se hacen necesarias significativas obras de apoyo en infraestructura o energía (incluso represas hidroeléctricas o provisión de gas), las que a su vez generan otros impactos territoriales.

Estos procesos tienen una larga historia, y no se registra un cambio sustancial entre los gobiernos progresistas. Por lo tanto, la quinta tesis indica que bajo el nuevo extractivismo persiste la fragmentación territorial en áreas desterritorializadas, generándose un entramado de enclaves y sus conexiones a los mercados globales, que agravan las tensiones territoriales. Se modifica la configuración territorial, los actores intervinientes y sus formas de relación e instituciones, desintegrándose las comunidades (Bebbington e Hinojosa Valencia, 2007).

En escalas geográficas mayores, en casi todos los casos, el neo-extractivismo está apoyado en la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA). Además, este extractivismo condiciona y mediatiza los planes de ordenamiento territorial, asignación de áreas protegidas, o incluso las promesas de reforma agraria o distribución de tierras.

Por ejemplo, el gobierno Lula no cumplió sus metas de brindar tierras para agricultores y reforma agraria, no se atacaron los latifundios y la superficie concedida es muy pequeña (apenas el 30% de las metas oficiales). Es más, el nuevo plan gubernamental abandonó aquellos objetivos, y los sustituyó por la regularización de la propiedad de predios. La Comisión Pastoral de la Tierra, indica que esa raquítica «reforma agraria» está marcada por dos principios: no se la lleva a cabo dentro de los dominios de la agroindustria, y solo avanza allí donde puede «ayudar» a los agronegocios. Se concluye que la reforma agraria del Partido de los Trabajadores y sus aliados, está acoplada a la expansión de los agronegocio (de Oliveira, 2009). Estos y otros ejemplos, indican que está en marcha un ordenamiento territorial de hecho donde uno de los factores determinantes son los sectores extractivos.

Propiedad y procesos productivos

Frente al viejo extractivismo se disputaba la propiedad de los recursos. Los anteriores gobiernos otorgaban su propiedad, o generaban normas de cesión y acceso a recursos como la minería o el petróleo, que en la práctica resultaban muy similar a ceder la propiedad sobre ellos. Eso desembocó en una fuerte transnacionalización de los sectores extractivos y un papel cada vez menor de las empresas estatales.

En el neo-extractivismo, como vimos arriba, existe un mayor protagonismo estatal, y por lo tanto se redoblan los controles sobre el acceso a los recursos, en casi todos los casos se insiste en que estos son propiedad del Estado. A su vez, se han resucitado o creado empresas estatales (por ejemplo la potenciación en Bolivia de la YPFB, o la creación de un ente estatal para el gas y energía, ENARSA, en Argentina).

Pero sean los Estados, como las empresas estatales, se apunta al éxito comercial, y por lo tanto repiten estrategias empresariales basadas en la competitividad, reducción de costos y aumento de la rentabilidad. De esta manera, el desempeño de empresas estatales (como PDVSA de Venezuela), mixtas (como Petrobrás de Brasil) o privadas (como Repsol YPF en Argentina), se asemejan cada vez más a las conocidas prácticas de las viejas empresas transnacionales, como Exxon o British Petroleum. La performance social y ambiental de las empresas petroleras estatales es pobre y muy discutible. A modo de ejemplo, se puede recordar que esto ha sucedido con las prácticas de Petrobrás en países andinos, mientras que en Uruguay, la estatal ANCAP sigue muy atrasada en los temas ambientales. En otras palabras, incluso en aquellos casos en los cuales la actividad extractiva está en manos de empresas estatales, se reproducen prácticas empresariales convencionales.

Por lo tanto, como sexta tesis se postula que bajo los gobiernos progresistas cobra una especial importancia reconocer que, más allá de la propiedad de los recursos, se repiten reglas y funcionamientos de los procesos productivos orientados a ganar competitividad, aumentar la rentabilidad bajo criterios de eficiencia clásicos, incluyendo la externalización de impactos sociales y ambientales.

Incluso, la verdadera capacidad estatal es debatible por los contratos de asociación, sociedades o «joint ventures» con corporaciones privadas, lo que genera una privatización de hecho en los procesos productivos, como sucede actualmente en Bolivia (CEDLA, 2009).

Las implicancias de esta cuestión son muy importantes. Entre ellas se destaca que, además del debate sobre la propiedad de los recursos y los medios de producción, se debe promover una discusión mucho más profunda sobre la estructura y dinámica de los procesos productivos, tanto en manos del Estado como en manos de otros actores. Esos procesos productivos determinan los impactos sociales y ambientales, y las relaciones comerciales y económicas.

Impactos socio-ambientales y conflictos ciudadanos

Los enclaves extractivistas han estado en el centro de muchas polémicas por sus severos impactos sociales y ambientales. Estos van desde acentuar las desigualdades locales a los casos de contaminación o pérdida de biodiversidad. La evidencia empírica que se ha acumulado en los últimos años es variada y contundente, y deja en claro que la situación convencional es aquella donde se externalizan los efectos sociales y ambientales.

Una de las cuestiones más llamativas bajo la nueva izquierda es que no se observan mejoras sustanciales en lidiar con estos impactos, y en especial en el terreno ambiental podría sostenerse que han existido retrocesos en algunos países. En efecto, en todos los gobiernos progresistas se observan marcadas resistencias frente a las cuestiones ambientales, y a modo de ejemplo se pueden enumerar las siguientes: En Argentina, se vetó una ley de protección de los glaciales andinos para permitir emprendimientos mineros, y en especial la explotación de oro en Pascua Lama; en Brasil se apunta a una «flexibilización» de la regulación y permisos ambientales; en Bolivia, el área ambiental fue desmembrada y aunque recientemente se la reorganizó en un nuevo ministerio, persiste su debilidad; y en Uruguay, el gobierno del Frente Amplio continúa con su práctica de otorgar permisos ambientales para atraer inversiones en celulosa y papel.

Consecuentemente, se plantea como séptima tesis que en el neo-extractivismo se mantienen, y en algunos casos, se han acentuado los impactos sociales y ambientales, y que las acciones para enfrentarlos y resolverlos todavía son inefectivas, y en ocasiones se han debilitado.

Bajo los gobiernos progresistas el debate sobre los efectos sociales, ambientales y territoriales se vuelve más opaco. En cuanto a la dimensión ambiental, en varias ocasiones se niega su existencia o se los minimiza, y en otros casos se rechaza que sean ambientales y se los presenta como cuestiones de otro tipo, por ejemplo peleas por intereses económicos, confrontaciones en materias de ordenamiento territorial, o expresiones de ocultas agendas político partidarias (ver por ejemplo los casos en Argentina en Svampa y Antonelli, 2009 y Rodríguez Pardo, 2009). Pero también se postula que esos impactos deberían ser aceptados como «sacrificios» a cambio de mayores beneficios para toda la nación. Por ejemplo, en la Venezuela de Chávez se ha denunciado que el estado de Zulia se ha convertido en una «zona de sacrificio minero petrolero» (García-Gaudilla, 2009).

En cuanto a la dimensión social, los conflictos sociales desencadenados por el extractivismo están presentes en todos los países bajo gobiernos progresistas: oposición a la minería y denuncia de contaminación petrolera en Venezuela, Ecuador y Bolivia; protestas contra explotaciones mineras en Argentina y Chile; denuncias sobre los monocultivos de soja y forestales en Argentina, Bolivia, Brasil y Uruguay, etc. Los gobiernos rechazan esas protestas, se niegan a reconocer sus causas o las minimizan, o se acusa a sus líderes de encubrir otros intereses, y no falta los que reclaman aceptar esos impactos a cambio de beneficio mayor para toda la nación. En particular se combate a los grupos indígenas y campesinos acusándolos de «impedir» el desarrollo y generar perjuicios para todo el país (Bebbington, 2009).

Incluso en países que supuestamente disfrutarían de la tranquilidad de carecer de esos conflictos, un examen atento muestra otro panorama. Por ejemplo, en Brasil, durante el primer mandato de Lula da Silva los conflictos rurales crecieron sustancialmente, y si bien en el segundo gobierno han caído, siguen estando en altos valores (Fig. 2). Esto se debe a factores como malas condiciones de trabajo, trabajo esclavo y violencia contra los indígenas, todos ellos especialmente en la Amazonia, y muchos vinculados directamente al neo-extractivismo.

Figura 2. Ocurrencia de conflictos y asesinatos en el medio rural en Brasil. Se indica el inicio de la gestión de Lula da Silva.
Elaborado por el autor en base a datos de la Comisión Pastoral de la Tierra de Brasil.

La situación se puede agravar, ya que como forma de atraer las inversiones, las exigencias sociales y en especial las ambientales. Como ejemplo se pueden enumerar la aprobación de la explotación de potasio en Mendoza, Argentina; los nuevos emprendimientos mineros en Bolivia (casos recopilados en Morales y Ribera Arismendi, 2008); la impunidad a los infractores ambientales y el «aceleramiento» del trámite ambiental en Brasil (Barreto y colab., 2009), o la peculiar forma de otorgar permisos ambientales en Uruguay en forma secuencial. De la misma manera, las ansias por ampliar las actividades extractivas presionan sobre las áreas protegidas, intentando liberarlas a la explotación minera o petrolera (tal como se discute en Bolivia, Brasil, Ecuador y Venezuela). El ejemplo de la explotación de hierro en El Mutún, en Bolivia, ilustra estas complejidades, ya que el Estado ha intentado promoverlo, a pesar de sus impactos ambientales (Morales y Ribera Arismendi, 2008), llegando a otorgar diversas ventajas a inversores extranjeros, incluyendo el subsidio energético. Estos y otros casos ejemplifican indican que los gobiernos progresistas subsidian y apoyan el neo-extractivismo, con facilidades para inversores, caminería, energía, exoneraciones tributarias, etc.

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